DONNEES ET ANALYSES

DATAR : 50 ans d’histoire et de prospectives

La mission prospective de la DATAR

Par Raphaëlle Ducret

Dès la création de la DATAR en 1963, prospective et aménagement du territoire vont de pair dans la mission de la délégation. La DATAR a été, et demeure, un des foyers de la prospective en France. Jérôme Monod, à la tête de la déléga-tion entre 1968 et 1975, y a introduit cette discipline et a permis d’en expérimenter les premières méthodes. On a parlé d’une école française de la prospective dont le « Scénario de l’inacceptable » de 1971 est un exemple resté célèbre. Par la suite, la compétence prospective de la DATAR n’a cessé de s’affirmer pour éclairer, dans des moments politiques importants, les grands enjeux d’avenir de notre société. Il est dans la vocation de la DATAR, en tant qu’administration de mission, d’allier des activités d’études, une grande réactivité et une force de proposition. Porter un regard attentif aux évolutions de la société et faire preuve d’anticipation pour préparer et accompagner le territoire national dans ses mutations font partie des compétences pour lesquelles la DATAR est reconnue mais également particulièrement attendue. Cette tradition n’a cependant de sens et d’efficacité qu’à travers une mobilisation large et partenariale pour que le moyen et le long termes fassent l’objet d’enjeux parta-gés. Les exercices de prospective qui ont fait l’histoire de la DATARLa prospective à la DATAR a traversé différentes périodes. « L’âge d’or de la prospective » est symbolisé par la parution du « Scénario de l’inacceptable » en 1971.

Celui-ci incarne de manière exemplaire le règne d’un « État savant et ingénieur » [1]. Ces objectifs sont multiples. Tout d’abord, la toute jeune DATAR entend affirmer sa légitimité par un exercice de fort retentissement. En outre, Le Scénario de l’inacceptable. Une image de la France en l’an 2000 sert de cadre théorique préalable à l’élaboration du Schéma général d’aménagement de la France. Il s’agit d’éclairer l’État souverain et d’accompagner son action. Dans ce cadre, le but est avant tout de provoquer une prise de conscience des inégalités territoriales générées par le boom économique des Trente Glorieuses pour faire émerger une vo-lonté politique à même de rééquilibrer la France. La prospective produit un scénario « repoussoir » « [décrivant] les conséquences à long terme des tendances actuelles du développement socioéconomique »  [2] de la France en dehors de toute intervention politique. L’image produite est celle d’une France éclatée en cinq zones de polarisation renforcée et des espaces de retards économiques et de vide. J. Monod expliquera très clairement les présupposés et objectifs de cette représentation : « c’est l’une des histoires possibles, une histoire inacceptable qui met en évidence la nécessité d’une action de la société sur son environnement ». Cet exercice a eu un impact psychologique important sur ses contemporains. Il a favorisé au niveau politique la prise de conscience d’un certain nombre de grands enjeux et le Schéma général d’aménagement de la France a bénéficié de ces apports. Le Scénario de l’inacceptable. Une image de la France en l’an 2000 représente encore à l’heure actuelle, pour le grand public, la quintessence de la prospective. Les années 1980 ont constitué pour la prospective à la DATAR, une période de reflux de l’activité, celle-ci ayant été accusée de n’avoir pas su prévoir les chocs pétroliers et la crise économique. Dans ce contexte économique heurté, l’« État aménageur » privilégie le court terme et la planification. L’« État pompier »  [3] agissant dans l’urgence fait fi d’une vision à long terme. On assiste en outre à un déplacement de la prospective vers les régions dont le poids politique se trouve renforcé à la faveur de la décentralisation.

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Scénario 3 – Le réseau métropolitain maillé

Pour asseoir leur légitimité et aiguiser leur expertise dans le cadre des contrats de Plan État-régions, celles-ci s’approprient les méthodes de la prospective à travers des exercices pionniers comme Limousin 2007 paru en 1987 ou encore Prospective Aquitaine 2005 publié en 1988. Le retour en grâce de la prospective à la DATAR a lieu à partir des années 1990 dans le cadre de deux exercices qui ont fait date : Le Livre blanc du Bassin parisien en 1992 et France en 2015. Recomposition du territoire national paru en 1993. Durant cette période, les objectifs assignés à la prospective s’élargissent devant la prise de conscience de la multiplication du nombre d’acteurs sur la scène territoriale : la prospective doit se muer en un outil au service du débat public et s’ouvrir aux multiples visions. Le Livre blanc du Bassin parisien offre l’occasion d’impliquer de nombreux acteurs (conseils régionaux, ministères, association des villes à une heure de Paris, scientifiques, société civile, etc.). Trois scénarios sont produits comme autant de devenirs possibles, pour laisser la place au débat : un scénario tendanciel intitulé : « La métropole concentrée » ; un scénario de répartition : « La métropole multipolaire centralisée » et un scénario de dynamisation appelé : « Le réseau métropolitain maillé ». France en 2015. Recomposition du territoire nationalintervient à un moment d’intense renouvellement des méthodes de la prospective. L’un des choix consiste par exemple à former autour de différentes thématiques, des groupes d’experts ouverts, producteurs de visions pluriel-les. À travers ces deux démarches une nouvelle prospective territoriale émerge, qui ne consiste plus seulement à demander des scénarios aux experts mais également à nouer le dialogue avec les partenaires locaux. Ces initiatives don-nent un nouveau statut à la prospective et renforcent son articulation à l’action publique, dans le cadre des bouleverse-ments survenus dans les années 1980. Le dernier grand exercice de prospective en date à la DATAR est France 2020. Mettre les territoires en mouvement paru en 1999. Dans le cadre de la relance de la planification territoriale et de l’élaboration des schémas de services collectifs, le CIADT de décembre 1997, qui impulse la réforme de la LOADT, commande à la DATAR de « rassem-bler les éléments prospectifs permettant au gouvernement de définir le projet d’avenir qu’il entend conduire en amé-nagement du territoire ».

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Systèmes urbains et territoires : esquisses à long terme

Cette démarche de prospective illustre la position de la DATAR selon laquelle, pour être légitime, la délégation doit élargir sa vision de l’aménagement du territoire à plus long terme et adapter ses méthodes pour être en phase avec les changements des modes de l’action publique. La prospective sur le mode du « forum et du débat public » initiée à l’orée des années 1990 est alors mise en œuvre : sont mobilisés plusieurs cen-taines de chercheurs, tandis que les mondes associatif, économique et politique sont invités à partager leur expertise. Quatre scénarios exploratoires contrastés sont conçus : « L’archipel éclaté », « Le local différencié », « Le centralisme rénové » et « Le polycentrisme maillé ».

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Scénario 4 – Le polycentrisme maillé

Ils offrent une vision du futur et un chemin pour orienter l’action publique mais veillent à ne pas se faire normatif, à proposer le débat. « Le polycentrisme maillé », scénario souhaité, est plébiscité et appuie le discours de la DATAR pour un maillage harmonieux du territoire en pays, agglo-mérations et interrégions. L’exercice s’articule avec le cadre européen, le reconnaissant comme une échelle essen-tielle de la prospective et de l’action publique. Les années 2000 voient la mise en place d’un « État stratège », « animateur de réseaux d’acteurs »  [4]. L’État partage désormais la compétence d’aménagement du territoire avec un nombre croissant d’acteurs présents aux ni-veaux supra et infranational. Ainsi la prospective va se concevoir à travers la capitalisation, la mutualisation et la diffusion des connaissances produites dans les différents réseaux animés par la DATAR. La constitution du Centre de ressources de la prospective territoriale et du Collège européen de prospective territoriale, les éditions successives de l’Université d’été de la prospective territoriale en Europe ou des séminaires trimestriels « Prospective Info », illustrent cette ambi-tion. Entre 2004 et 2009, la DATAR a prolongé sa réflexion prospective au travers de groupes thématiques et pluridisci-plinaires dans le cadre d’une démarche baptisée Territoires 2030 .

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Image produite dans le cadre du groupe « Territoires et cyberespace en 2030 »

On a reproché à la prospective des années 1990 et à l’exercice France 2020. Mettre les territoires en mouvement, leur déconnexion à la pratique de l’aménagement du territoire. Le programme Territoires 2030 se veut donc resserré, plus opérationnel et approprié aux besoins de l’action publique. Dans un souci de pragmatisme, il s’est d’ailleurs ouvert sur l’évaluation du programme précédent. Huit grou-pes ont ainsi évolué sur cinq ans en investissant des thèmes prioritaires comme le développement durable, les TIC, les villes, la démographie et notamment le vieillissement, le périurbain, les services, etc.

Territoires 2040 : continuité et renouveau de la prospective à la DATAR

Le rapport stratégique Une nouvelle ambition pour l’aménagement du territoire publié en octobre 2009 par la DATAR dresse un état des lieux et des enjeux de l’aménagement du territoire en France. Il présente une vision et s’ouvre sur des chantiers et perspectives d’action pour l’aménagement de la France à court et moyen termes. En concluant à la nécessité de mettre en place un exercice de prospective d’envergure, ce rapport veut restaurer une des missions essentielles de la DATAR et redonner un statut majeur à la réflexion de long terme, pour renforcer les moyens de l’État d’anticiper sur des questions-clés comme le climat ou l’énergie, les technologies, ou d’autres phénomènes encore au stade du signal faible et qui auront un impact demain sur les territoires. La démarche de prospective Territoires 2040, aménager le changement initiée en octobre 2009 par la DATAR et considérée comme une priorité de son action, est née des conclusions de ce rapport stratégique. Elle s’inscrit également dans la continuité de la mission traditionnelle de la délégation esquissée à grands traits dans cet article. Le caractère novateur de Territoires 2040, aménager le changement tiendra aux méthodes de l’exercice qui vont chercher à renouveler les savoir-faire prospectifs pour appréhender au plus près les évolutions des territoires tout en impli-quant la pluralité des acteurs spatiaux et penseurs du territoire dans cette recherche d’un devenir désiré.

Une réflexion sur “DATAR : 50 ans d’histoire et de prospectives

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