GEOGRAPHIE HUMAINE

Etats-Unis : Souveraineté tribale des Indiens et système fédéral américain

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Nuevo Mundo  Mundos Nuevos

BY  Veronica Tiller

Le rôle qu’ont joué les tribus indiennes dans le système fédéral américain est un sujet méconnu et mal compris aux Etats-Unis, car il n’est pas enseigné dans nos écoles. Bien des Américains seraient sidérés d’apprendre que la forme de leur gouvernement a été, en partie du moins, inspirée par les tribus indiennes d’Amérique, il y a quelque deux cent cinquante ans. Benjamin Franklinle disait bien:

  • Benjamin Franklin to James Parker, March 20, 1751, in Leonard W. Larabee, et al., eds., The Papers 

Ce serait une chose bien étonnante de voir six Nations de sauvages ignorants se montrer capables de former une telle union et mettre ce plan à exécution de sorte que cette union se perpétue à travers les âges et semble indissoluble et de constater qu’une dizaine ou une douzaine de colonies anglaises qui en tireraient le plus grand avantage et qu’on ne peut pas imaginer ne pas comprendre leurs intérêts communs, s’en révèlent incapables.

Le rôle qu’ont joué les tribus indiennes dans l’élaboration du système de gouvernement américain n’est pas enseigné dans nos écoles et de ce fait il n’est pas reconnu à sa juste mesure. Les tribus indiennes se sont perpétuées, mais la place qu’elles ont occupée au cours de l’histoire dans la formation du système politique américain a bien changé.

Il y a vingt ans, je n’aurais pas dit ce que je dirais aujourd’hui. J’aurais expliqué que le rapport des tribus au fédéralisme américain repose sur quelques principes fondamentaux qui avaient résisté face à des politiques fédérales qui, elles, avaient considérablement évolué. J’aurais raconté comment le gouvernement fédéral avait abandonné la désastreuse politique de « termination » (cessation de tutelle) des tribus pour revenir aux principes qui découlaient d’une série d’arrêts prononcés par le président de la Cour suprême, John Marshall, au tout début du 19èmesiècle. Avant la fondation du système politique américain, les tribus indiennes étaient des entités souveraines. La suprématie américaine mit un terme à leurs relations avec les autres nations ; quant à leurs relations avec les Etats-Unis elles devinrent selon la Constitution américaine, la prérogative exclusive du Congrès. Il y a vingt ans j’aurais montré que par conséquent les lois des différents Etats ne s’appliquaient pas au pays indien, sauf consentement exprès du Congrès. Si des changements devaient intervenir dans les relations entre Etats fédérés et tribus indiennes – ainsi avait statué la Cour suprême à maintes reprises – c’était au Congrès d’en décider, mais pas aux tribunaux et encore moins aux Etats eux-mêmes. J’aurais ajouté que les pratiques de l’Amérique vis-à-vis des tribus avaient parfois été déshonorantes (les tribunaux et le Congrès l’avaient reconnu), mais que jamais la souveraineté des tribus n’avait été remise en cause. J’aurais dit encore que toutes les lois votées par le Congrès, tous les arrêts rendus par la Cour suprême commencent par un hommage à la pérennité de l’œuvre intellectuelle toujours vivante du Juge Marshall.

J’aurais expliqué que les tribus indiennes demeurent parmi les communautés les plus pauvres de notre pays, mais qu’elles restent libres de décider de leurs lois et de se gouverner selon ces lois. J’aurais encore dit que les tribus indiennes se tenaient alors sur le seuil d’une période stimulante, pleine d’espoirs, dans le pays le plus porteur d’avenir au monde. Il y a vingt ans, le Congrès avait commencé à reconnaître la souveraineté tribale dans la législation nationale. Les lois fédérales concernant la pureté de l’air et de l’eau, les matières dangereuses, le traitement des déchets et l’eau potable, furent modifiées pour permettre aux tribus de participer à la gestion et à la régulation de l’environnement national. Les lois portant sur le développement des ressources naturelles des terres indiennes furent aussi modifiées pour laisser aux tribus la gestion de leurs biens. Les lois sociales furent elles aussi modifiées pour permettre aux Indiens de les gérer eux-mêmes. Il y a vingt ans, j’aurais encore ajouté que, dans un scénario aussi prometteur, la perpétuation et la vitalité de la souveraineté tribale aux Etats-Unis, auraient pu servir de modèle à tout Etat moderne dans le traitement de ses peuples autochtones. Et il y a vingt ans j’aurais pensé que tout ce que je dis là était exact.

Aujourd’hui, la souveraineté des tribus demeure un élément vital dans le système de gouvernement des Etats-Unis, mais des nuages noirs s’amoncellent à l’horizon.Nous étions des Nations pleinement souveraines lorsque nous avons dû légitimer tout d’abord la colonisation par notre consentement, puis la formation d’un gouvernement permanent sur nos terres. La première ébauche de gouvernement confédéral par les non-Indiens chercha à préserver les droits des Etats, mais indiquait que le Congrès continental « aurait seul et de manière exclusive le droit et le pouvoir… de gérer les affaires concernant les Indiens». L’un des premiers textes du Congrès continental affirmait :

  • L’Ordonnance du Nord-Ouest de 1787.

La plus entière bonne foi sera toujours observée envers les Indiens ; leurs terres et leurs biens ne seront jamais saisis sans leur consentement… sauf au cours de guerres justes et légitimesautorisées par le Congrès.

On savait bien que leurs terres seraient confisquées. Cependant on eut besoin de légitimer cette appropriation par leur consentement ou par l’usage de la force. Ainsi, dès les origines, la reconnaissance de la souveraineté tribale fut l’un des fondements du fédéralisme américain. Lors de l’adoption de la Constitution, le Congrès garda le pouvoir de traiteravec les tribus, en même temps que celui de réguler le commerce avec les nations étrangères, ainsi qu’entre les Etats eux-mêmes. Tocqueville, un auteur français que tout étudiant américain lit,s’émerveillait de ce que les Américains aient « adhéré [à la Constitution] volontairement sans qu’une larme ou une goutte de sang ait été versée.» Bien que cette interprétation de la Constitution ait été à l’époque tout à fait idéaliste, il avait raison de penser qu’elle annonçait quelque chose de « nouveau dans l’histoire de la société ».

Pendant plus de deux cents ans, tant que les tribus indiennes restèrent confinées dans leurs réserves, se contentant de gérer leurs propres affaires et de vivre à leur manière, les Etats-Unis n’eurent aucune difficulté à admettre une souveraineté indienne intégrée à leur système politique. Mais l’avenir qui paraissait si prometteur  il y a une vingtaine d’années avait pour corollaire une évolution du rôle des tribus qui aujourd’hui, étant donné  la représentation que l’Amérique a d’elle-même, n’apparaît plus aussi idéal. Quand les tribus commencèrent à exercer leur pouvoir souverain d’une manière qui  affectait les non-Indiens à proximité, leur souveraineté fut de plus en plus contestée. Ma propre tribu, la Nation Apache Jicarilla, décida de taxer les compagnies pétrolières qui extrayaient du pétrole de notre sol depuis des décennies sans se soucier des dégâts occasionnés à la terre, l‘environnement,  l’eau et la faune.

Des compagnies pétrolières internationales, parmi les plus importantes, contestèrent notre droit à les taxer. Il était impensable que des Indiens se permettent d’agir comme des non-Indiens. Finalement, la Cour suprême confirma notre droit à percevoir un impôt, statuant, en 1982, que le droit d’imposition « est un attribut inhérent de la souveraineté ». Malheureusement, il semble que cette décision ait été la dernière où la Cour s’appuya sur la souveraineté tribale pour décider de l’issue d’une affaire qui impliquait les droits des non-Indiens.

Dans les années qui suivirent cette décision en faveur de ma tribu, dans tout le pays, les tribus osèrent exercer leur souveraineté comme jamais auparavantdepuis qu’elles avaient été dépossédées du continent. Des tribus commencèrent à percevoir des taxes. D’autres encore commencèrent à imposer leur droit pénal aux non-Indiens. Elles se prévalurent des nouvelles lois fédérales les autorisant à gérer des programmes fédéraux d’aide sociale. Elles commencèrent à réguler les activités affectant l’environnement. Et de manière tout à fait originale par rapport à d’autres communautésen Amérique, les tribus développèrent leurs terres et leurs ressources de manière autonome. Cet exercice de la souveraineté tribale fut chaque fois contesté devant les tribunaux et la Cour suprême statua plus de quarante fois sur des affaires concernant les Indiens dans les années qui suivirent l’arrêt donnant à ma tribu le droit de percevoir l’impôt.

Je ne sais pas pourquoi le vent a tourné. Ce qui est sûr, c’est que beaucoup de choses ont changé depuis vingt ans. Quand les intérêts des non-Indiens ou des différents Etats l’exigeaient, le Congrès s’est tu, tandis que la Cour suprême abandonnait les principes philosophiques et la théorie politique qui justifiaient la souveraineté tribale, et avaient inspiré le Juge John Marshall. Pire, la Cour suprême a fait preuve d’un activisme inhabituel sur ces questions. Des arrêts pris ces dernières années ont validé le droit des non-Indiens à échapper à la juridiction tribale, même s’ils étaient engagés dans des activités commerciales ou criminelles en territoire indien. Le droit des Etats a pu être étendu aux réserves au mépris des lois tribales.

Aujourd’hui, les gouvernements tribaux restent la principale forme de pouvoir qui fasse sentir son influence aux membres de la tribu, comme aux autres résidents. Ma propre tribu contrôle une zone de plus de deux mille six cents kilomètres carrés dans les montagnes du Nouveau Mexique. Mais à la différence d’il y a vingt ans, les tribus ne sont plus assurées aujourd’hui de l’étendue de leur souveraineté. Quand elles ont essayé de limiter la possibilité des Etats de drainer l’argent venant des réserves pour alimenter leurs caisses, elles se sont trouvées face à un Congrès étrangement silencieux et à une Cour suprême qui tournait le dos aux principes historiques énoncés par le Juge Marshall et pourtant admis par des générations d’Indiens et de non-Indiens. Quand elles ont voulu maintenir l’ordre, ce qui est du devoir des institutions gouvernementales à tous les niveaux du système fédéral, elles s’en sont trouvées empêchées au nom de la race ou de l’affiliation tribale du coupable.

Les tribus ont répondu aux attaques contre leur souveraineté de plusieurs manières. Certaines d’entre elles ont négocié des accords avec les Etats avoisinants pour régler des questions difficiles et récurrentes de juridiction et de partage des ressources. Ma propre tribu s’est entendue avec des juridictions voisines pour que chacune délègue aux officiers assermentés de l’autre le pouvoir de poursuivre des contrevenants pour les empêcher d’échapper à la loi simplement en franchissant la limite d’une réserve. De même, ma tribu a passé un accord avec l’Etat du Nouveau Mexique sur le partage de l’eau dans une région aride qui connaît fréquemment de grandes sécheresses. Certains accords entre les tribus et les Etats ont été scellés moyennant ce lubrifiant bien connu de la vie publique américaine : l’argent. Dans tout le pays, les tribus ont négocié avec les Etats voisins la réglementation des établissements de jeux. Dans pratiquement tous les cas, ces accords se sont soldés par le partage du revenu tribal avec l’Etat en gage de paix. Selon la loi, ces accords doivent permettre de rembourser l’Etat pour des dépenses qu’il a engagées dans l’intérêt de l’entreprise tribale voisine. Mais c’est inouï ce qui peut être considéré comme une dépense légitime tant qu’il y a de l’argent pour la couvrir.

En vérité, aujourd’hui toute discussion sur la souveraineté tribale serait incomplète si on n’y incluait pas celle des casinos indiens. Toute tribu possédant un casino prospère affirmera avec un enthousiasme quasi religieux que faire tourner un établissement de jeux est une manière d’exercer la souveraineté tribale. Ma tribu ne possède pas de casino prospère. Je peux donc me permettre quelques remarques moins respectueuses.

Les jeux d’argent nous permettent de comprendre en quoi les tribus indiennes sont uniques dans le système fédéral américain. A la différence des Etats ou du gouvernement fédéral, les tribus sont en général les principaux acteurs économiques de leur juridiction. La plupart du temps, pratiquement toutes les activités commerciales et toutes les entreprises indiennes des réserves appartiennent aux tribus, et non à des individus ou à des firmes. Comme toute affirmation concernant les tribus en Amérique, cette vérité ne va pas sans exceptions importantes ou sans nuances. Bien des entreprises en terre indienne, par exemple, sont gérées par des régies, mais c’est la tribu qui est propriétaire et contrôle la compagnie.

Cette situation reflète sans doute une évolution qui n’est pas toujours perceptible sur quelques générations. Si tel est le cas, je ne peux qu’en parler à partir de mon expérience. Pendant, en gros, deux siècles, les réserves indiennes ont été des colonies économiques. Quand on découvrait des ressources en terre indienne, les Indiens étaient tout simplement déplacés, mais une fois le pays occupé et ses grands espaces passés sous le contrôle des Etats, la déportation ne fut plus une option possible. On employa d’autres méthodes pour pouvoir commercialiser les ressources indiennes dans le reste du pays. Le Congrès vota des lois autorisant la vente de bois provenant des terres indiennes et la location à bail de ces dernières pour l’agriculture, le pâturage, l’exploitation commerciale et minière. Pratiquement toujours, ces activités étaient menées par des non-Indiens qui payaient des loyers de misèrecontre le privilège de tirer des terres indiennes des richesses colossales. A l’origine, la plupart des grandes compagnies du bois et du pétrole ont commencé par l’exploitation de terres indiennes.

Dans la période qui a suivi la désastreuse politique de « termination» des tribus des années cinquante, nombre d’entre elles ont commencé à comprendre combien leur impuissance économique avait contribué à leur vulnérabilité politique. Elles cherchèrent les moyens de surmonter leur statut colonial en reprenant en partie le contrôle de leurs ressources et de leur économie. Les nombreuses tribus possédant d’importantes ressources forestières créèrent des industries qui ajoutaient de la valeur au bois d’œuvre tiré de leurs terres. Celles qui étaient riches en combustible fossile commencèrent par re-négocier les anciens baux et à rechercher des partenaires industriels qui accepteraient de les faire participer à l’extraction sur leurs propres terres. Les tribus qui possédaient de grands complexes agricoles irrigués préférèrent exploiter eux-mêmes leurs terres plutôt que de les voir cultiver par d’autres. D’autres tribus encore montèrent des entreprises et purent offrir au gouvernement fédéral le service de leurs ateliers de montage ou leurs produits manufacturés.  Et les tribus qui n’avaient ni ressources naturelles significatives, ni aucun produit s’appuyèrent sur leur souverainetépour fonder des entreprises d’un autre type. Ainsi, certaines de ces tribus profitèrent de leur statut,  en se disant libres de toute réglementation d’Etat, pour créer des établissements de jeu qui jusque-là avaient été considérés illégaux.

Ce sont là des décisions sans précédent pour des communautés qui pendant près de cent ans crurent naïvement aux promesses de l’Amérique jusqu’à participer à ses guerres. A mesure que les tribus se lançaient dans les affaires, elles se mirent à diversifier leurs interventions sur le marché, au-delà du territoire des réserves. Ma tribu investit beaucoup d’argent dans l’achat de vastes ranchs à proximité et élargit ainsi le territoire de la réserve. Nous avons acheté des stations touristiques dans les Montagnes Rocheuses au Wyoming, des domaines près de Disney World en Floride et dans les Ozark en Arkansas. D’autres tribus au Nouveau Mexique ont largement investi dans le tourisme sous toutes ses formes.

En 1998, le Bureau du Gouverneur pour les Affaires Indiennes de l’Etat de Washington et trente trois tribus me demandèrent de mesurer l’impact des activités tribales sur l’économie de l’Etat. Travaillant sous le sceau de la confidentialité, mon équipe étudia les comptes des tribus et calcula que collectivement elles contribuaient pour plus de 1.600.000 dollars chaque année à l’économie de l’Etat. Collectivement, les tribus représentaient l’un des plus gros employeurs de l’Etat et l’emploi tribal contribuait pour quelque 30 millions de dollars par an d’impôt fédéral sur le revenu, venant contredire l’idée populaire selon laquelle les Indiens ne paient pas d’impôts. A l’échelon national, l’industrie indienne du jeu est une affaire de douze milliards de dollars par an ; elle a cassé le monopole des jeux d’argent en Amérique que détenaient depuis très longtemps les firmes de Las Vegas.

La croissance rapide de l’activité économique tribale a eu pour effet prévisible de concentrer le pouvoir entre les mains du gouvernement tribal. Pendant des générations, le pouvoir colonial des Etats-Unis fut l’unique source d’emploi des Indiens des réserves. Et voilà que les gouvernements tribaux non seulement détenaient le pouvoir politique au plan local, mais étaient devenus également les principaux prestataires économiques. Bien que ces entreprises aient créé des milliers d’emplois, chaque salarié devenait du même coup un employé du gouvernement, en l’occurrence du gouvernement tribal. Avec une pareille concentration du pouvoir économique, vint l’envie, comme souvent, de l’augmenter et de le mettre à l’abri de la concurrence. Jusqu’à aujourd’hui les lois qui protègent d’un pouvoir économique exploiteur n’existent pas dans le système économique de la réserve.  L’employeur tribal ne reconnaît pas la négociation collective. Aucune protection anti-trust n’est accessible dans la réserve quand le monopole c’est la tribu elle-même.

LA SUITE 

Veronica Tiller, « La souveraineté tribale des Indiens des Etats-Unis et le système fédéral américain »,  [En línea], Coloquios, Puesto en línea el 15 diciembre 2008, consultado el 23 diciembre 2012.

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