GEOGRAPHIE HUMAINE

L' »empowerment », nouvel horizon de la politique de la ville

LE MONDE

By Sylvia Zappi

hands_empowerment_circleDR

C’est le nouveau mot à la mode dans les cercles de la politique de la ville.Empowerment. Depuis quelques mois, travailleurs sociaux, associatifs, professionnels de la politique de la ville, élus, ne jurent plus que par ce terme venu d’outre-Atlantique. Le ministre de la ville François Lamy s’en est emparé en nommant à la coprésidence d’une mission sur la participation des habitants la sociologue Marie-Hélène Bacqué, spécialiste de l’ « empowerment ».

Conscient que sa concertation sur la réforme de la géographie prioritaire ou l’installation de nouveaux contrats de ville ne suffiraient pas à redonner du souffle à une politique de la ville en bout de course, le ministre a décidé d’intégrer ce nouvel outil et ainsi d’afficher une politique de gauche qui ne coûte pas très cher.

L’empowerment semble devenu le nouvel horizon de la politique dans les quartiers. Il a fait l’objet d’un colloque de l’Ecole nationale des travaux publics en 2012. Il fut au coeur de la contribution de Jacques Donzelot sur les banlieues pour Terra Nova, durant la campagne présidentielle. Le réseau Amadeus des directeurs de la politique de la ville a mis en place une mission pour collecter les expériences françaises. Même le très sérieux Conseil d’analyse stratégique s’est penché sur le sujet en septembre.

L’ empowerment n’a pas de traduction adéquate – sinon le néologisme québécois « capacitation ». Venue des cités de Chicago dans les années 1930, reprise par les mouvements noirs et féministes dans les années 1970 puis par la campagne d’Obama en 2008, l’expression désigne le processus qui permet aux individus deprendre conscience de leur capacité d’agir et d’accéder à plus de pouvoir. Devant le sentiment d’échec ressenti tant par les administrations ou les responsables de projets, l’envie de renouveau est patente. Les travailleurs sociaux s’interrogent sur leur utilité et cherchent d’autres formes d’interventions. « On est au bout d’un cycle, celui où on imposait par le haut les politiques et projets aux habitants des cités. Il faut revitaliser et accompagner les dynamiques autonomes citoyennes », dit Isabelle Fouché, coordinatrice du collectif Pouvoir d’agir.

« RENDRE UNE VOIX ET DU POUVOIR AUX SANS-VOIX »

Quant aux associations, voilà des années qu’elles travaillent chacune dans leur coin et aspirent à faire entendre autrement la voix des habitants. Elles sont la preuve qu’existe un potentiel considérable dans les quartiers et elles demandent à ce qu’il soit reconnu. « Beaucoup partagent cette idée de redonner de l’initiative et de repolitiser le débat dans les quartiers », constate Mme Bacqué, qui copublie avec Carole Biewener L’Empowerment, une pratique émancipatrice (La Découverte, 160 p., 16 €), où elle explique comment « rendre une voix et du pouvoir aux sans-voix ».

Les expériences hexagonales sont encore peu nombreuses. Alors chercheurs et institutionnels scrutent la moindre action citoyenne dans les quartiers. Comme la mobilisation d’habitants de Saint-Ouen (Seine-Saint-Denis) pour faire reculer le trafic de drogue. Ou ce collectif d’habitants de la Coudraie, à Poissy (Yvelines), qui a réussi à infléchir le projet de rénovation de la cité.

LIRE LA SUITE

CAIRN

L’empowerment : entre mythe et réalités, entre espoir et désenchantement

By Bernard Jouve

i le terme n’est guère traduisible en français, l’empowerment, comme d’autres termes passe-partout au contenu rendu très plastique du fait d’une utilisation non raisonnée, connaît un succès très important depuis plusieurs années. Alors que les inégalités sociales ne cessent de s’accentuer, au point d’avoir occasionné durant une dizaine de jours une série de violences urbaines en France en novembre 2005, le terme sert à désigner un ensemble de transformations majeures aussi bien dans la manière de mener les politiques de lutte contre la pauvreté que dans le cadre analytique à travers lequel l’individu et les groupes sociaux – compris comme des sujets politiques – envisagent leur rapport à la puissance publique et en premier lieu à l’Etat. Pour aller à l’essentiel, alors qu’un mode de pilotage de l’action publique qualifié de stato-centré montre des signes évidents d’essoufflement, l’empowerment vise à renverser les rapports classiques de domination entre l’Etat et la société civile par le biais de transfert de ressources politiques et de capacité d’organisation. Si, très généralement, la construction des Etats modernes s’est traduite par un processus d’étatisation de la société, plus ou moins marqué selon les pays (Badie et Birnbaum, 1979), la puissance publique intervenant en situation surplombante, il s’agit par le biais de l’empowermentde remettre en question le caractère intrinsèquement asymétrique dans l’économie de ces échanges à partir de deux arguments fondamentaux :

  1. cette asymétrie est, d’un point de vue fonctionnelle, inefficace car elle conduit à la reproduction des rapports de domination entre groupes sociaux.
  2. De plus, elle est politiquement infondée car les sociétés contemporaines, dans les pays du « Nord » comme du « Sud », s’émancipent de leur rapport à l’Etat en imposant à ces derniers de nouvelles contraintes et en remettant en cause leur légitimité même.

Appréhendé à partir de ces registres de justification, on serait ainsi tentés d’accorder à l’empowerment des vertus subversives d’une portée inégalée touchant à la fois au contenu des politiques publiques et surtout à la transformation de l’ordre politique à travers la recomposition des relations entre l’Etat et les citoyens.

2Ce numéro de Géographie, Economie, Société vise justement à établir un bilan de différentes expériences d’empowerment, dans des contextes institutionnels, culturels économiques divers et qui concernent exclusivement les pays développés[2] [2] Il conviendrait également de s’intéresser aux pratiques…
suite. Il ne s’agit pas ici de conduire une évaluation de l’efficacité économique de l’empowerment, en tant que registre d’action alternatif à l’Etat et au marché (Friedman, 1992 ; Lévesque, et al., 2001) mais plutôt d’en adopter une lecture socio-politique mettant l’accent sur les conditions d’émergence de démarches se revendiquant de l’empowerment et sur les impacts de ces dynamiques quant à l’évolution de l’ordre politique.

3Pour aller à l’essentiel, ce numéro met clairement en avant le fait suivant : comme la démocratie, l’empowerment relève plus d’un idéal – indispensable pour enclencher un processus de changement social et politique – que d’une réalité stabilisée faisant consensus. Il se heurte à l’épreuve des faits et principalement à la répartition asymétrique des ressources, des formes de légitimité. Pour les auteurs les plus critiques, l’empowerment participe d’un processus de recomposition piloté par l’Etat. Sous couvert de démocratisation des politiques publiques et de transformation de ses relations avec la société civile, l’empowerment lui permet de se déresponsabiliser en faisant peser sur la société civile les conséquences des choix étatiques en matière de politiques macro-économiques et de traitement des inégalités socio-économiques dans un contexte général par la force des réformes néolibérales. Ces trois « lectures » – optimiste, sceptique et critique – de l’empowerment sont présentes dans ce numéro de Géographie, Economie, Société.

1 – UN ORDRE POLITIQUE EN TRANSFORMATION

Au « Nord » comme au « Sud », on sait l’essoufflement d’un modèle d’organisation de la sphère politique qualifié de « stato-centré » (Jouve, 2005). Cet essoufflement touche à la fois à la capacité d’action réelle des Etats contemporains qui doivent désormais « composer » avec d’autres acteurs aux statuts très divers et co-produire des pans entiers de politique publique. La remise en question du « modèle stato-centré » porte également sur la légitimité politique même des Etats à détenir non seulement le monopole de la violence légitime cher à M. Weber (Weber, 1959) mais aussi, et surtout, à être « l’institution intégratrice de substitution », pour parler comme E. Durkheim (Durkheim, 1893). Sur fond de révolution industrielle et de transformation accélérée de la division du travail et des relations de solidarité mécanique entre individus, les Etats industriels du XXe siècle, se sont peu à peu imposés, et selon des temporalités propres, comme les instances assurant, par le biais de politiques publiques spécifiques telles que les politiques sociales, le maintien des relations de solidarité en lieu et place des instances « traditionnelles » comme la famille, la religion, les communautés territoriales. Ce modèle a par la suite été diffusé à l’échelle planétaire, avec des succès très variables, au moment de la décolonisation.

C’est ce modèle qui est entré en crise depuis une trentaine d’années sur fond de mondialisation et surtout de transition post-fordiste dans laquelle les principes d’autorité, de commandement, de hiérarchie ont été remis en question. Sur la longue période, on serait donc tentés de voir dans la multiplication des démarches relevant de l’empowerment un renversement de cycle historique à travers le retour des formes de solidarité organique.

L’empowerment fait partie de cette famille de termes au statut épistémologique ambigu, à la fois notion et réalité empirique. Il en est de même pour la gouvernance qui sert à désigner un processus de recomposition de l’ordre politique tournant le dos à ce modèle stato-centré d’organisation du politique, et plus généralement des rapports sociaux et qui met au contraire l’accent sur la négociation, l’ajustement, la coordination, la formalisation partenariale de normes entre une pluralité d’acteurs aux ressources et aux légitimités différentes et complémentaires (Gaudin, 2002). L’empowerment désigne le processus de transfert de ressources politiques et de pouvoirs de l’Etat vers la société civile, la modification du rapport entre, d’une part, l’individu comme sujet politique et social et, d’autre part, l’Etat. De ce fait, l’empowerment est indissociable d’une analyse de la transformation des liens social et politique en même temps qu’il alimente un débat plus général sur la démocratie et la citoyenneté.

Il convient cependant de se méfier d’une lecture qui mettrait l’accent sur le caractère intrinsèquement innovant de cette dynamique. Si les démocraties libérales partagent un certain nombre de points communs, elles connaissent des trajectoires historiques très différentes dans lesquelles la nature historique de la relation Etat/société civile relève du « code génétique ». Dans son article, M.-H. Bacqué rappelle l’histoire déjà ancienne des politiques urbaines reposant sur l’empowerment des groupes sociaux marginalisés aux Etats-Unis. Cette relative épaisseur historique s’explique par la nature des relations entre l’Etat et la société civile aux Etats-Unis. La community, qui n’est pas qu’un concept sociologique aux Etats-Unis, ne se confond pas uniquement, comme dans les cas français ou encore allemand, avec le cadre national. Le renforcement des capacités d’action et du pouvoir des communautés locales par les politiques urbaines à partir des années 1960 n’a rien d’une hérésie ou d’une rupture par rapport à l’ordre politique aux Etats-Unis. Au contraire. C’est parce que la community a toujours été une institution intermédiaire entre le sujet politique et l’Etat, à la fois instance de contrôle social, de socialisation, d’affirmation d’identités collectives que la politique de lutte contre la pauvreté à destination des quartiers centraux des villes des Etats-Unis à partir de l’Administration Johnson a valorisé, par le biais de l’empowerment, cet objet politique essentiel dans la démocratie des Etats-Unis. Pour pouvoir valablement utiliser cette notion d’empowerment, il faut donc faire preuve de prudence et considérer que ses vertus « subversives » et transformatrices sont relatives et demandent à être historiquement situées en fonction de la nature des relations entre Etat et société civile.

2- EMPOWERMENT ET MOUVEMENTS SOCIAUX

Les différentes contributions de ce numéro spécial insistent toutes sur un point essentiel : l’empowerment résulte d’une politique délibérée de la part des Etats qui par le biais de dispositifs, de procédures, d’institutions particulières intègrent et généralisent un certain nombre d’expérimentations locales. Ces dynamiques prennent généralement, au départ, la forme de mouvements sociaux ayant pour objectif la transformation du cadre opératoire et du contenu des politiques publiques, notamment dans le secteur de l’économie avec l’émergence de l’économie sociale et solidaire (Laville, 1994, Tremblay,et al., 2002). Il s’agit également de modifier le contenu des échanges politiques entre acteurs locaux (élus, responsables associatifs, communautaires, acteurs privés) en « ouvrant » le champ politique et économique local à de nouveaux « entrants » porteurs de nouvelles revendications (Lévesque, 2005). Que la volonté politique de soutenir ce type de démarche disparaisse, comme le montre J. Scolaro à travers l’exemple de l’impact du changement de majorité au niveau national en France sur la légitimité des acteurs de l’économie sociale et solidaire dans la Haute Vallée de l’Aude, et alors le système décisionnel classique se reforme au profit des notables locaux, de l’administration d’Etat et des corps intermédiaires puissamment organisés comme les Chambres de Commerce et d’Industrie.

L’analyse des liens entre l’Etat et les mouvements sociaux constitue une des pierres angulaires des travaux sur l’empowerment dans la mesure où à travers la question de leur possible institutionnalisation, de nombreux auteurs remettent en question la portée réellement subversive de ce type d’action collective. On ne saurait pour autant négliger la contribution de ces mouvements sociaux à l’évolution des démocraties libérales au cours des 40 dernières années qui ont conduit à un élargissement et une redéfinition du politique (Hamel, et al., 2000). Les articles de M.-H. Bacqué qui portent notamment sur le cas de Boston, de M. Mendell sur Montréal, de M. Mayer sur Berlin ou de J. Scolaro sur la Haute Vallée de l’Aude illustrent parfaitement l’importance de ces mouvements sociaux qui, en tant que tels, reposent à la fois sur des logiques de transformation de l’ordre politique et social et des dynamiques identitaires très marquées.

Que ce soit dans l’Aude, dans les quartiers péri-centraux du Sud Ouest de Montréal particulièrement touchés par la crise économique dans les années 1980, dans les inner cities des villes des Etats-Unis ou encore dans le domaine de la régulation du marché du travail des jeunes dans les villes allemandes, notamment à Berlin, il apparaît clairement que les démarches d’empowerment et la mobilisation des acteurs issus de la société civile au sein de mouvements sociaux ne peuvent se comprendre sans lier, dans une même temporalité, la constitution progressive des identités collectives et l’identification des finalités de l’action collective. Ceci est particulièrement clair dans l’article de J. Scolaro. En ce sens, mener une sociologie de l’empowerment revient, en grande partie, à conduire un programme de recherche déclinant les outils et concepts élaborées par l’analyse des mouvements sociaux. Finalement, les acteurs se faisant les promoteurs de l’empowerment, et on inclura parmi ceux-là les universitaires et les chercheurs qui par leurs travaux font acte d’un militantisme plus ou moins clairement assumé (voir l’article de J. Scolaro et celui de M. Mayer), sont redevables d’une sociologie des mouvements sociaux, qui bien qu’elle soit structurée par différentes théories et courants de pensée, considère basiquement que ces formes d’action collective sont caractérisées par 4 traits particuliers : 1) l’existence de formes organisationnelles réticulées; 2) le partage de certaines croyances et la solidarité des acteurs; 3) l’accent mis sur les conflits dans la lutte pour ou contre le changement; 4) le recours à diverses formes de contestation (Della Porta et Diani, 1999).

Muni de ce cadre analytique, il est frappant de constater que les démarches d’empowerment analysées dans ce numéro spécial partagent toutes une même problématique : l’ambiguïté de leurs rapports aux institutions publiques, en premier lieu à l’Etat qui depuis le mouvement ouvrier a longtemps été l’instance de référence qu’il s’agissait à la fois de combattre et de transformer. C’est ce sur ce point précis que les interprétations sur la portée subversive de l’empowerment divergent et que la communauté académique se divise. Certains voient dans la mise en place de politiques publiques reposant sur l’empowerment, quels que soient les secteurs d’intervention, une preuve du succès de mouvements sociaux qui arrivent à infléchir les logiques des appareils administratifs, à réorganiser la répartition des ressources entre l’Etat et la société civile, à modifier l’agenda politique en y apportant de nouvelles préoccupations, notamment la solidarité, la citoyenneté,….. L’accent est alors mis sur les processus d’apprentissage réciproque, sur les changements progressifs de registre d’action, … On rejoint sur ce point l’analyse de J. de Maillard à propos des liens entre secteur associatif et institutions politiques dans la politique de la ville en France : « Parler de contrôle de l’action associative par les institutions nous semble excessif, tant ce rapport reste dominé par des tensions permanentes, des conflits, des arrangements entre des acteurs s’inscrivant dans des logiques d’action différenciées » (De Maillard, 2002). L’article de M. Mendell est parfaitement illustratif de cette lecture de l’empowerment qui, sans être dupe des énormes résistances au sein des appareils bureaucratiques auxquelles sont confrontés les acteurs de l’économie sociale et solidaire au Canada et au Québec, insiste sur la modification de l’appareil d’Etat, sur sa perméabilité à de nouvelles revendications qui remettent en question, partiellement, le dogme de l’idéologie néolibérale.

D’autres auteurs plus prudents, voire critiques, mettent l’accent sur les risques d’instrumentalisation par les pouvoirs publics de ces mouvements et qui, pour ce faire, mobilisent très classiquement des ressources – notamment l’expertise technique et administrative – en profitant de l’ouverture de structures d’opportunité créées par l’évolution de l’appareil d’Etat (Kriesi, et al., 1992). Le contexte actuel dans lequel se développent les politiques publiques de plus en plus « ouvertes », « partenariales », « négociées » entre la puissance publique (Etat et/ou collectivités locales) et la société civile se prête particulièrement bien à cette instrumentalisation et aux risques de cooptation qui l’accompagne. L’article de M. Mayer, qui se focalise sur les politiques urbaines en Allemagne, plus particulièrement à Berlin, et les nouvelles conditions de régulation du marché du travail dans lesquelles les acteurs de l’économie sociale jouent un rôle essentiel, illustre cette autre lecture, nettement plus désenchantée, de l’empowerment. Ce risque est d’ailleurs clairement admis par les acteurs de l’empowerment ; il participe même de leur identité collective en ce qu’il consacre un changement de registre d’action et de légitimité par rapport à d’autres mouvements sociaux qui font le choix de la confrontation directe avec la puissance publique. A l’inverse, c’est la logique de la co-gestion, et de la transformation par l’intérieur de l’appareil d’Etat, qui est revendiquée par les tenants de l’empowerment : « la capacité des mouvements et de leurs acteurs à remettre en cause les rapports de domination ainsi que les modes établis de décision ne conduit plus nécessairement à un affrontement direct avec les pouvoirs publics et les dirigeants économiques. Même si cet affrontement est souvent inévitable, il ne constitue plus la seule variable qui permette d’expliquer l’action. En remettant en question les finalités ou les programmes que poursuivent les institutions, ces mouvements n’hésitent pas à intervenir à partir ou au sein des institutions elles-mêmes. C’est pourquoi leur action nous apparaît souvent ambivalente, voire paradoxale » (Guay, et al., 2005).

LIRE LA SUITE

Laisser un commentaire

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l'aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion / Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l'aide de votre compte Twitter. Déconnexion / Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l'aide de votre compte Facebook. Déconnexion / Changer )

Photo Google+

Vous commentez à l'aide de votre compte Google+. Déconnexion / Changer )

Connexion à %s