GEOGRAPHIE HUMAINE

L’action culturelle territoriale en France

GEOGRAPHIE ET CULTURE

par Mariette Sibertin-Blanc

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Photo Ouest France

Introduction : Les structures culturelles départementales, entre logiques sectorielles et complexité territoriale

Le développement culturel tel qu’il fut envisagé en France au cours de plus d’un demi-siècle de politique administrée, déconcentrée et décentralisée, a pris plusieurs visages, et a correspondu à différentes priorités (Fournier et al., 2010). Désormais largement mobilisée dans les projets urbains et les projets de territoire à différentes échelles, force est de constater que l’action culturelle territoriale se trouve à l’intersection de trois types de bouleversements : ceux relatifs aux politiques locales, ceux des politiques culturelles, et en toile de fond, les profondes mutations sociales et, de fait, leurs inscriptions spatiales.

Dans ce contexte, le fonctionnement et les enjeux auxquels sont confrontés les acteurs du système politico-administratif de la culture sont complexes à déchiffrer (Raibaud, 2011). À la suite de travaux de géographes, politistes et sociologues, l’ambition de cet article est d’éclairer dans quelle mesure l’imbrication entre action culturelle locale et action territoriale se renforce. Les deux champs s’alimentent, voire se trouvent confrontés à une nécessité commune de repositionnement stratégique (Pignot, 2011). L’action territoriale est aujourd’hui marquée corrélativement par des évolutions opérationnelles qui renvoient à la façon dont se construit l’action publique (Muller, 2005 ; Faure, 2012), par l’évolution des périmètres et structures institutionnels, et enfin par la complexité du montage des projets – objet de co-financements et partenariats multi-niveaux (Poirrier, Rizzardo, 2009). L’action culturelle pour sa part s’appuie également sur les outils de projet pour mobiliser différentes ressources – humaines, financières – et induit des approches transversales qui mobilise un système d’acteurs de plus en plus complexe.

La réflexion relative à cette complexification de l’action culturelle territoriale s’appuie sur un travail de terrain concernant les structures culturelles départementales, et celle de l’Aveyron en particulier. Ces structures, souvent qualifiées de bras opérationnel des conseils généraux en matière culturelle, se trouvent en première ligne des turbulences en cours. Elles sont en effet à l’interface des mutations tant culturelles que territoriales. Elles les ont parfois devancées par des initiatives originales et la territorialisation fine de leur action ; mais elles sont toujours dans un équilibre fragile, et ce d’autant plus que les orientations des finances publiques locales tendent à diminuer les budgets des compétences facultatives telles que la culture. Ainsi, après avoir explicité le fonctionnement et les caractéristiques de ces structures départementales culturelles, l’analyse portera sur leur positionnement dans un système territorial en recomposition, et sur les évolutions paradigmatiques de l’action culturelle auxquelles elles sont confrontées à l’échelle locale, en particulier sur la « diversité culturelle ».

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Photo France 3 Lorraine

Les structures départementales culturelles, un acteur territorial aux compétences culturelles

ADDA (Agence départementale de développement culturel), ADDM (Association départementale de développement danse et musique), Mission départementale de la culture, ou encore Institut départemental de développement culturel : la liste n’est pas exhaustive et les dénominations des structures départementales culturelles sont multiples. Dans le paysage culturel français, ces structures occupent une place relativement originale et sont à ce titre facteur et analyseur des recompositions en cours. Il existe 46 organismes départementaux de développement des arts vivants qui se font identifier clairement comme instances opérationnelles des conseils généraux, dont elles dépendent financièrement (voir carte).

Créées sous forme associative le plus souvent, ces structures départementales revendiquent leur autonomie d’action ; dans les faits, elles bénéficient d’une latitude variable de fonctionnement, selon la composition du bureau et l’implication des administrateurs.

Répartition des organismes départementaux de développement des arts vivants

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Les organismes départementaux de développement des arts vivants face aux nouveaux enjeux culturels et artistiques, Données et perspectives, Étude FAVD 2010

Initialement spécialisées dans le domaine de la musique puis de la danse, elles ont développé les fonctions d’éducation et d’accompagnement des pratiques en amateur, puis de la diffusion (programmation de concerts, de spectacles, organisation d’expositions). Pionnières en matière de décentralisation culturelle au cours des années 1970 dans un mouvement de déconcentration de l’État vers les départements, ces structures assurent des missions de conseil, de soutien technique, de formation et de médiation entre acteurs. Leur proximité avec le milieu associatif, leur connaissance fine des opérateurs culturels locaux et leur intégration dans des réseaux professionnels constituent des atouts qui donnent à ces structures un statut d’interface. Pour en arriver à ce positionnement, différencié selon les équipes, l’engagement des élus et les configurations départementales, les structures ont généralement traversé trois étapes.

La première est celle de la naissance. Quelle que soit la période de création, les premiers pas se font autour d’une spécialisation artistique restreinte (généralement la musique et la danse, parfois d’autres disciplines comme le théâtre ou les arts plastiques). L’objectif principal est de consolider l’implantation de la culture à l’échelle départementale et de mieux équilibrer l’offre sur le territoire. Ainsi les textes fondateurs de la Mission départementale de la culture en Aveyron posent-ils comme priorité de « rapprocher la culture des Aveyronnais » et plus précisément « d’engager en priorité le développement de la culture en milieu rural ». Défrichage des ressources culturelles locales, identification des relais locaux, expérimentations sont ainsi de mise. De même, la logique de l’offre domine sur la prise en considération de la demande. Le deuxième âge est celui de l’adolescence caractérisé par de profonds bouleversements liés en interne à une meilleure professionnalisation des salariés et aussi à des facteurs exogènes. La décentralisation des années 1980, et surtout la structuration des intercommunalités et l’émergence des territoires de projets (Pays, PNR, agglomération) à la fin des années 1990 et 2000 conduisent les structures départementales à se positionner vis-à-vis des acteurs infra-départementaux d’une part, et à conduire des actions articulées aux dispositifs d’institutions qui montent en puissance : les Régions et l’Union européenne.

Les dernières années sont donc celles de la maturité et des incertitudes. La maturité se traduit par des équipes de professionnels consolidées, expertes dans les domaines artistiques assumées, et diverses dans leur composition. Paradoxalement, cette assurance est ébranlée par de nombreuses incertitudes. En effet, pour répondre à une certaine rationalisation financière, des structures ont été réintégrées au sein de l’institution départementale dans certains départements. En parallèle, nombreuses sont celles qui cherchent à re-légitimer leur action, à l’instar de différentes enquêtes menées sur leur fonctionnement (FAVD, 2010). Cette nécessité les engage à prendre des positions plus clairement explicites sur le profil des territoires contractualisés, sur les critères de soutien à la création artistique, ou encore sur le choix des esthétiques à professionnaliser. Cette clarification des priorités se fait souvent par des directeurs stratèges qui se trouvent parfois en délicatesse vis-à-vis des orientations politiques de l’institution départementale. En particulier, ce jeu d’acteurs politico-administratif prend des tournures très diverses selon les rapports de force que le conseiller général chargé de la culture (souvent président de la structure) entretient avec ses paires, et en particulier avec le président du Conseil général.

Ces dernières années ont donc vu se développer de nouvelles compétences, venant confirmer la revendication d’un rôle pivot des structures départementales au sein du système de l’action culturelle territoriale : compétences de développement de projet en coordination avec les réalités des territoires et les contextes politiques, compétences d’évaluation des actions, d’observations et de gestion de données, de prospectives socio-économiques, de communication. Associées à de nouvelles modalités d’intervention, ces compétences les positionnent non seulement en tant qu’acteur culturel, mais aussi – comme le confirme l’analyse suivante – en véritable acteur territorial.

Des acteurs culturels face aux évolutions territoriales : trois champs d’intervention contrastés

Les Départements se trouvent dans une position intermédiaire au sein du système d’action culturel français, situés entre un État certes fragilisé mais néanmoins encore empreint d’une légitimité certaine (Poirrier, 2010 ; Dubois, 2012) et des villes toujours plus engagées en faveur du développement culturel – et ce historiquement (Pongy, 2004 ; Taliano-Des Garets, 2007). Pour autant, l’échelon départemental a toujours eu la faveur de la déconcentration et décentralisation de la politique culturelle de l’État, qu’il s’agisse des expérimentations menées au cours des années 70, des quelques compétences attribuées par les lois Defferre (en particulier les bibliothèques départementales de prêt), ou de la loi de 2004 relative aux responsabilités et libertés des collectivités qui attribue aux Conseils généraux la charge d’élaborer des schémas départementaux d’enseignement artistique. Ce dernier exemple illustre parfaitement les réalités culturelles locales, à savoir une très grande hétérogénéité des situations entre départements (Négrier, 2009) liées aux profondes inégalités de leurs ressources en ingénierie territoriale dans le secteur culturel, comme de leur volonté politique à construire des projets articulés aux enjeux territoriaux avec les acteurs locaux. Ainsi, alors que certaines politiques départementales sont restées sur des logiques classiques (par exemple la diffusion d’une offre selon une logique surplombante), d’autres cherchent à expérimenter de nouvelles formes d’intervention, plus à l’écoute des contrastes territoriaux, mieux intégrées aux autres politiques sectorielles. L’existence et le dynamisme des structures départementales sont précisément déterminants dans ces disparités départementales. Sous forme essentiellement associatives, elles sont présidées la plupart du temps par un conseiller général qui assume un rôle de courroie de transmission, entre d’un côté des orientations politiques de l’institution (priorités territoriales, transversalité des politiques locales, etc) et de l’autre des réalités du développement culturel peu (re)connues par les services départementaux.

De par leur histoire et leur rapport aux territoires, les structures ont développé des compétences relevant d’une démarche de développement culturel articulant l’action territoriale, la préoccupation des publics, et le soutien artistique. La bonne lisibilité de ces trois champs d’intervention, quand ils sont effectivement présents, attribue à la structure départementale une double légitimité : ancrage territorial et compétence culturelle – illustrant la complexité de la culture comme objet de politiques publiques (Saez, 2005).

Aménagement culturel départemental et partenariats locaux

Impossible d’analyser l’action d’une structure départementale sans considérer son contexte territorial. Pour l’Aveyron, département principalement étudié, la création de la Mission départementale de la culture (MDC) en 1990 se fait dans un contexte représentatif de Midi-Pyrénées : la vie culturelle locale repose essentiellement sur le tissu associatif, avec une dimension avant tout d’animation ; quelques équipements culturels existent, mais la professionnalisation est encore très limitée. Au fil des deux décennies, la culture a peu à peu été intégrée dans les politiques locales, surtout dans les quelques villes qui traditionnellement assurent des centralités d’autant plus importantes que le département se trouve exclu de la zone d’influence métropolitaine de Toulouse. Les enjeux d’aménagement du territoire auxquels doivent répondre les collectivités, et le Conseil général en particulier, sont donc multiples : attractivité des territoires, recomposition des frontières rural-urbain et polycentrisme, accueil des nouveaux arrivants d’origine diverse, mixité sociale et mixité fonctionnelle dans les territoires ruraux comme dans les périphéries urbaines. Indubitablement, l’action culturelle a toute sa place dans ces défis de développement territorial et peut constituer un levier opportun. Dans le contexte aveyronnais, deux principes guident l’action de la MDC : d’un côté la mobilisation des acteurs de terrain qui participent d’un maillage culturel du territoire par des points relais, et de l’autre les intercommunalités comme partenaire territorial privilégié.

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