GEOGRAPHIE HUMAINE

Slovaquie : une stabilité après des années difficiles

SENAT

par M. Simon SUTOUR et Mme Colette MÉLOT, fait au nom de la commission des affaires européennes

 

SLOVAQUIE

I. VINGT ANS APRÈS SON INDÉPENDANCE, LA SLOVAQUIE EST UN PAYS STABILISÉ

La Slovaquie a récemment célébré le 20e anniversaire de son indépendance. Elle est en effet un État souverain depuis le 1er janvier 1993, lorsque les Tchèques et les Slovaques, réunis au sein de la Tchécoslovaquie en vertu des traités de Saint-Germain-en-Laye du 10 septembre 1919 et de Trianon du 4 juin 1920, décidèrent de se séparer et de fonder deux États distincts : la République tchèque et la République slovaque.

En vingt ans, la Slovaquie a accompli des progrès considérables qui font d’elle un pays aujourd’hui stabilisé et moderne.

A. UNE VIE POLITIQUE APAISÉE

Historiquement, la Slovaquie indépendante avait laissé des souvenirs sombres. Les Slovaques, qui ont longtemps vécu dans l’ombre des Tchèques, profitèrent du chaos engendré par les accords de Munich en 1938 pour proclamer l’indépendance du pays l’année suivante, sous la pression d’Hitler. Le nouvel État slovaque est dirigé par Monseigneur Tiso qui instaure un régime de parti unique, promulgue une législation antisémite et devient un allié de l’Allemagne nazie.

Ces six années de l’histoire slovaque expliquent en partie les doutes, sinon les inquiétudes, sur la viabilité d’une Slovaquie détachée de la République tchèque.

1. Des débuts difficiles

Les premières années de la Slovaquie indépendante furent difficiles à tel point que Madeleine Albright, alors secrétaire d’État de Bill Clinton, la qualifia de « trou noir de l’Europe » en 1997.

En effet, sous la direction de Vladimir Meciar, le pays s’engagea dans une voie nationaliste et autoritaire, qui l’isola du reste de l’Europe. Ce n’est d’ailleurs qu’en 2004 que la Slovaquie fut admise dans l’OTAN, alors que la République tchèque y avait adhéré cinq ans plus tôt.

Plus récemment, l’instabilité politique chronique provoqua la chute du gouvernement d’Iveta Radicova, au pouvoir depuis juillet 2010 et composé de quatre partis de droite et du centre-droit (KDH1(*), SDKU-DS2(*), SaS3(*) et Most-Hid4(*)) aux vues divergentes sur l’Europe. Le parti SaS refusa de ratifier l’avenant au Fonds européen de stabilité financière (FESF) en octobre 2011 et entraîna ainsi l’éclatement de la coalition. Le SMER-SD (Direction – Sociale Démocratie), principal parti d’opposition à l’époque, apporta les voix manquantes à cette ratification, en échange de l’organisation d’élections législatives anticipées.

Cette époque, pas si ancienne, semble pourtant révolue.

2. Une direction politique aujourd’hui stable
a) Une majorité assurée

Depuis les élections du 10 mars 20125(*), remportées par le SMER-SD, le gouvernement est dirigé par Robert Fico, qui avait mené une campagne résolument pro-européenne. Celui-ci avait déjà exercé ces fonctions entre 2006 et 2010, mais dans le cadre d’une coalition réunissant son parti et le parti nationaliste SNS.

Le chef du gouvernement est très attaché à apparaître comme un dirigeant crédible et fiable à la fois sur le plan intérieur – le retour à la stabilité était l’une de ses promesses électorales – et vis-à-vis de ses partenaires extérieurs, européens en particulier, d’autant plus que son premier gouvernement avait suscité une certaine méfiance en Europe du fait de la composition de sa coalition.

Dans le système institutionnel slovaque, la réalité du pouvoir exécutif est détenue par le Premier ministre, le président de la République, pourtant élu pour un mandat de cinq ans au suffrage universel, ayant une fonction essentiellement de représentation, du moins dans la pratique actuelle. Le mandat du président Ivan Gasparovic, l’un des principaux rédacteurs de la Constitution et ancien proche de Vladimir Meciar avant de rompre avec lui, élu en juin 2004 et réélu en avril 2009, vient à échéance en 2014.

Le rôle prépondérant du Premier ministre dans la détermination et la conduite de la politique du pays est accentué par l’existence, pour la première fois depuis l’indépendance de la Slovaquie, d’une majorité absolue au Conseil national, le parlement slovaque monocaméral, alors que six gouvernements de coalition, souvent hétéroclites, s’étaient succédé depuis 1993. Aussi la stabilité de sa majorité paraît-elle assurée jusqu’aux élections législatives de 2016.

Composition du Conseil national slovaque

(élections législatives du 10 mars 2012)

Robert Fico dispose d’une forte légitimité à la tête du SMER-SD et apparaît comme plus serein dans l’exercice de ses responsabilités que lors de son précédent mandat. Il est également davantage porté à communiquer sur ses réformes et cherche à rassurer. Il a ainsi nommé plusieurs ministres « apolitiques », dont le vice-Premier ministre et ministre des affaires étrangères et européennes, Miroslav Lajcak, mais aussi les ministres de l’économie, de la justice et de la santé.

À la mi-décembre 2013, Robert Fico, après une période d’hésitation, a annoncé sa candidature à l’élection présidentielle prévue les 15 et 29 mars 2014, mettant en avant la paix sociale et la stabilité politique que son expérience de l’exercice des responsabilités contribuerait à garantir et la dimension européenne et internationale de sa candidature.

Son ascendant sur la politique slovaque pourrait conduire, en cas de victoire, à une évolution de l’exercice des pouvoirs présidentiels, en tout cas de la pratique du Président Gasparovic. Le président de la République tient de la Constitution des prérogatives non négligeables, en particulier celles de saisir la Cour constitutionnelle, de renvoyer une loi au Parlement ou de procéder à un certain nombre de nominations. Un chef de l’État doté d’une personnalité forte et élu au suffrage universel pourrait chercher à utiliser ses compétences pour peser davantage sur les orientations de la politique nationale.

b) Une opposition divisée

Le SMER-SD occupe d’autant plus l’espace politique à gauche que la droite reste profondément divisée entre différentes formations aux options parfois diamétralement opposées, en particulier sur des thèmes de société et l’Europe. Plusieurs dirigeants historiques de la droite slovaque ont annoncé leur retrait de la vie politique, dont Vladimir Meciar et Iveta Radicova.

Six partis de droite sont représentés au Parlement : trois partis de centre-droit (KDH, le plus important, Most-Hid et SDKU-DS), un parti ultra-libéral et eurosceptique (SaS), un parti populiste dit « des gens ordinaires et des personnalités indépendantes » (OL’aNO) et un parti formé de dissidents du KDH et du SaS (Nova Dohoda), qui ne compte toutefois pas assez de membres pour disposer d’un groupe parlementaire. Le parti de Vladimir Meciar n’est pas parvenu à entrer au Parlement, pas plus que la droite nationaliste, pour la première fois depuis l’indépendance.

Ces différentes formations souffrent d’une image marquée par des affaires de corruption et aussi de leurs divisions. Pour la première fois depuis les élections législatives de 2012, elles ont néanmoins réussi à s’unir pour déposer une motion de censure, rejetée fin septembre 2013, dénonçant le projet gouvernemental de contrôle de la fixation du prix du gaz6(*).

Les partis de droite traditionnels sont concurrencés par des formations récentes mélangeant généralement discours populistes et forte présence médiatique.

Pour l’instant, aucun dirigeant capable de rassembler son camp n’est parvenu à émerger à droite. D’ailleurs, les partis de droite n’ont pas été en mesure, jusqu’à présent, de se mettre d’accord sur un candidat commun capable d’affronter Robert Fico à l’élection présidentielle.

3. La montée de l’extrême droite populiste ?

Les élections régionales de novembre 2013 ont vu la victoire inattendue du candidat d’extrême droite à la présidence de la région de Banska Bystrica, qui a suscité, en Slovaquie et au-delà en Europe, des débats inquiets sur la percée de discours populistes.

Rappelons qu’au début des années 1990, la Slovaquie avait conservé du régime communiste des structures administratives extrêmement centralisées. L’affirmation de l’échelon régional s’est faite en deux temps : en 1996, les services de l’État ont été déconcentrés au niveau de huit régions7(*) puis, en 2001, ces dernières ont été érigées en collectivités territoriales autonomes dotées de compétences importantes (enseignement secondaire, routes, hôpitaux, établissements pour personnes âgées, théâtres, musées, etc.). Ainsi l’échelon régional slovaque consiste-t-il, comme en France, en deux types de structures différentes, mais à périmètre identique : des circonscriptions administratives de l’État et des collectivités territoriales. La Slovaquie est aujourd’hui un État décentralisé.

Le premier tour des élections régionales a eu lieu le 9 novembre 2013 et le second le 23 novembre, avec un double scrutin : élection des présidents de région au scrutin uninominal majoritaire à deux tours et élection des 408 conseillers régionaux. Avant les élections, sept des huit régions étaient présidées par le SMER-SD, la région de Bratislava, la plus prospère8(*), étant un bastion de la droite.

À l’issue du premier tour, le SMER-SD a obtenu trois présidences (Zilina, Trencin et Presov) et 27 conseillers régionaux supplémentaires. La droite est restée divisée, mais est assurée de conserver la présidence de la région capitale. Deux « surprises » ont marqué le premier tour : le candidat d’un parti d’extrême droite a devancé celui de la droite dans la région de Banska Bystrica et le candidat du parti magyarophone proche du Premier ministre hongrois, Viktor Orban, le SMK, a devancé celui de la droite dans la région de Trnava. Le taux de participation a été particulièrement faible (20,1 %). Le nombre des conseillers régionaux indépendants a sensiblement augmenté (de 55 à 73).

Au second tour, le SMER-SD a conservé trois présidences de région (Koice, Nitra et Trnava), la droite continuant donc à ne présider qu’une seule région. En revanche, il a perdu celle de la région de Banska Bystrica au profit du candidat d’extrême-droite, Marian Kotleba, connu pour ses propos anti-Roms et négationnistes et ses opinions pro-Tiso et europhobes, même si la campagne électorale l’avait conduit à des propos plus modérés. Cette élection a provoqué un choc parmi la classe politique et les médias. Elle était d’autant plus inattendue que ce candidat est passé de 21,3 % des voix au premier tour à 55,5 % au second, alors que son adversaire du SMER-SD avait failli être élu au premier tour. La très faible participation, soit 24 % dans la région de Banska Bystrica et 17 % au niveau national, a contribué à la victoire du candidat d’extrême droite. Parmi les facteurs explicatifs, les analystes ont avancé plusieurs hypothèses : la démobilisation de l’électorat, la mauvaise campagne du candidat du SMER-SD, l’absence de consigne de vote du candidat de droite à l’issue du premier tour, le vote protestataire, les difficultés économiques et sociales de la région, etc.

Alors que les autorités évoquaient régulièrement la montée de l’extrémisme politique, cette menace restait jusqu’alors essentiellement virtuelle. L’élection régionale de Banska Bystrica donne une réalité à ce discours.

Pour autant, la portée de cet événement est à relativiser. En effet, le nouveau président de la région est dépourvu à la fois de programme et de majorité, son parti politique n’ayant réussi à faire élire aucun conseiller régional. Ses pouvoirs et sa capacité d’action devraient donc être limités face à une majorité de conseillers régionaux appartenant au SMER-SD. Néanmoins, le fonctionnement de la région rendra nécessaire un modus vivendi entre l’assemblée régionale et son président, celui-ci pouvant s’ériger en victime de ses opposants en cas de blocage persistant.

Il n’en demeure pas moins qu’en Slovaquie, comme dans d’autres États membres, les inquiétudes sont réelles sur les résultats des élections européennes de mai 2014 dans un contexte marqué à la fois par l’euroscepticisme et par un faible taux de participation (19,6 % lors des élections européennes de 2009), comme l’a relevé devant vos rapporteurs ¼ubo Blaha, président de la commission des affaires européennes du Conseil national. Ces craintes sont partagées par les représentants des think tanks.

B. UNE SITUATION ÉCONOMIQUE GLOBALEMENT SATISFAISANTE

La Slovaquie bénéficie d’une économie de taille relativement modeste, mais très ouverte sur l’extérieur, son taux d’ouverture commerciale étant supérieur à 185 % – c’est la cinquième économie la plus ouverte au monde, comme l’a rappelé Vazil Hudak, le secrétaire d’État aux finances, à vos rapporteurs. Elle a bénéficié des réformes mises en oeuvre avant son adhésion à l’Union européenne et à la zone euro, des privatisations en particulier, mais aussi une importante réforme fiscale qui l’a dotée d’une fiscalité à taux unique, qui lui ont permis d’effectuer un rattrapage spectaculaire. Elle a réussi, sans difficultés majeures, à transformer son économie planifiée héritée du régime communiste en une économie de marché. Ainsi, en vingt ans, son retard de développement par rapport à la République tchèque est passé de 50 % à 14 %. En 2012, son produit intérieur brut (PIB) par tête, en termes de parité de pouvoir d’achat, a gagné deux points et a atteint 75 % de la moyenne européenne, ce qui la place au 18e rang.

Cette situation économique globalement satisfaisante demeure néanmoins fragile. En effet, l’économie slovaque reste très dépendante de la conjoncture européenne. Elle l’est également de la mono-industrie automobile – la Slovaquie est le premier producteur d’automobiles par habitant au monde – et, dans une moindre mesure, de la production d’équipements électriques, et n’a pas encore réussi à diversifier suffisamment son économie. Le pays souffre également de la faiblesse de son administration, en particulier de son administration fiscale. Vazil Hudak a ainsi indiqué à vos rapporteurs que la Slovaquie était le deuxième pays le moins performant de l’Union européenne pour la collecte des impôts, en dépit des mesures qu’il avait prises pour lutter contre la fraude, y compris l’organisation d’une loterie, qui commenceraient néanmoins à porter leurs fruits. Enfin, il existe d’importantes disparités régionalesentre l’ouest du pays, relativement prospère, et l’est, plus défavorisé.

La politique économique du gouvernement de Robert Fico a pour objectif prioritaire de consolider les finances publiques pour se conformer aux engagements européens du pays.

1. L’assainissement des finances publiques

La crise s’est traduite par une récession de 4,9 % en 2009, mais le pays a rapidement renoué avec la croissance, 4,4 % en 2010, 3 % en 2011, 1,8 % en 2012. Le taux de croissance ne devrait toutefois pas dépasser 0,8 % en 2013. Cet essoufflement est dû à la situation générale de l’économie dans l’Union européenne, dont la Slovaquie reste très dépendante. Sa croissance est tirée principalement par la demande étrangère, surtout celle de l’Union européenne, qui concentre 80 % des exportations slovaques. En revanche, la consommation des ménages demeure atone, même si elle a augmenté de 1,5 % au deuxième trimestre 2013, pour la première fois depuis quatre ans, signe d’une amélioration de la confiance dans l’économie. L’investissement public est contraint par les efforts de consolidation des finances publiques. La croissance pourrait toutefois repartir à partir de 2014 (2,2 %) et s’accentuer ensuite (2,9 % en 2015).

La Slovaquie faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif, après un déficit budgétaire de 7,7 % du PIB en 2010, de 5,1 % en 2011 et de 4,5 % en 2012, le gouvernement s’est fixé comme objectif de sortir de cette procédure en réduisant le déficit afin de le ramener sous les 3 % du PIB en 2013, à 2,98 %.

La loi de finances pour 2014 permet au gouvernement de tenir cet engagement et au-delà, en retenant une prévision de déficit public de 2,64 % du PIB, grâce à des rentrées fiscales meilleures que prévu du fait de la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales et à des mesures de relance économique. Elle prévoit un déficit de 2,57 % du PIB en 2015 et de 1,5 % en 2016. Ces dernières prévisions sont toutefois supérieures aux objectifs affichés dans le programme de stabilité 2013-2016, soit 2 % en 2015 et 1,3 % en 2016. Cette évolution tiendrait à une dégradation des finances des collectivités territoriales. Quant à la dette publique, elle s’établirait à 56,9 % du PIB en 2014, 56,5 % en 2015 et 2016, à un niveau également plus élevé que prévu (respectivement 56,3 %, 56,7 % et 55,9 %)9(*).

La Commission européenne, au titre de la mise en oeuvre du « two-pack », a rendu un avis sur le projet de budget slovaque pour 2014. Elle considère que la Slovaquie parviendrait à remplir son engagement de ramener le déficit public en-deçà de 3 % du PIB en 2013, mais exprime sa crainte que « le déficit ne soit pas corrigé de manière durable » et prévoit un dérapage en 2014, à 3,2 % du PIB, et 2015, à 3,8 %. Cette détérioration s’expliquerait, selon elle, par le caractère ponctuel d’une partie des mesures de consolidation en 2014, qui devraient être remplacées par des mesures pérennes pour assurer la soutenabilité de la correction. La Commission identifie également un certain nombre de risques, parmi lesquels une réforme de l’administration déconcentrée aux effets incertains en termes d’économies et une dette du secteur hospitalier et des communes trop élevée. Enfin, elle estime que la Slovaquie a « accompli des progrès limités dans la partie structurelle des recommandations budgétaires formulées par le Conseil dans le cadre du semestre européen ».

2. La recherche d’un équilibre subtil

Pour atteindre ses objectifs, le gouvernement slovaque est parfois contraint à rechercher un équilibre subtil.

Dans un premier temps, il a pris des mesures impopulaires visant à augmenter les impôts des particuliers et des entreprises.

Dans un second temps, il poursuit l’ambition de mettre en oeuvre des réformes structurelles permettant de réduire les dépenses publiques. Il a ainsi entrepris trois chantiers :

– une réforme des retraites, en janvier 2013, avec le basculement d’une partie des cotisations du système par capitalisation vers le système par répartition, permettant ainsi de diminuer les dépenses publiques, l’État comblant le déficit du système par répartition ;

– le rachat forcé des deux caisses d’assurance maladie privées pour les fusionner avec la caisse publique, qui serait financé par des privatisations résiduelles. Le projet a toutefois pris du retard en raison du contentieux engagé par les propriétaires néerlandais de l’une des caisses ;

– une rationalisation des structures déconcentrées de l’État, dont l’objectif est aussi d’améliorer l’efficacité administrative, notamment pour mieux absorber les fonds européens. La réforme de l’administration passe également par la mutualisation des services de proximité, avec la création de guichets uniques, et par le développement de l’e-administration.

Sa politique, qui exige des efforts de la population, suscite un mécontentement qui gagne la société slovaque. Dès lors, le gouvernement cherche à améliorer les standards sociaux grâce à l’augmentation annoncée en 2014 du salaire minimum, des retraites et des salaires dans la fonction publique. Il a annoncé trois priorités pour l’année en cours : la lutte contre le chômage, celui des jeunes en particulier, la stimulation de la croissance et la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. De même, le gouvernement entend poursuivre ses efforts de soutien budgétaire aux secteurs qu’il considère comme prioritaires, tels que l’éducation, les infrastructures routières et le domaine social, et préserver les plus défavorisés.

Le Premier ministre se dit également fortement mobilisé pour l’emploi, la hausse du chômage, à 14 %, restant contenue, même si le taux de chômage des jeunes est de 34 %. Il a ainsi effectué un déplacement très médiatisé aux États-Unis pour négocier avec US Steel le maintien de son usine slovaque à Koice, cette société américaine demeurant le premier employeur dans l’est du pays. Néanmoins, aucune amélioration réelle n’est attendue et le taux de chômage pourrait s’établir en dessous de 13 % en 2016. En outre, la Slovaquie souffre d’un fort chômage de longue durée (67 % des chômeurs en 2012).

Selon certains observateurs, la conjoncture économique morose empêcherait le gouvernement d’entreprendre les réformes structurelles annoncées, en particulier dans l’enseignement et la santé, qui tardent à être concrétisées. Ainsi le gouvernement a-t-il été obligé de satisfaire en partie les revendications salariales formulées pendant les grèves de l’automne 2012. De même, la réforme des retraites aurait manqué d’ambition.

C. UN ÉTAT DE DROIT CONSOLIDÉ

1. De réels progrès en matière de droits de l’Homme

La Slovaquie est aujourd’hui un État de droit dans lequel la puissance publique est soumise au respect des normes juridiques.

Elle a adhéré au Conseil de l’Europe le 30 juin 1993. Dans son dernier rapport10(*), la commission pour le respect des obligations et engagements des États membres du Conseil de l’Europe de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, dite « commission de suivi »11(*), relève peu de points relatifs à la Slovaquie. Ainsi, sur les 1 678 arrêts rendus par la Cour européenne des droits de l’Homme en 2012, seuls 23, soit 1,37 %, concernaient la Slovaquie. Sur un total de 128 100 affaires pendantes au 31 décembre 2012, seules 481, soit 0,36 %, étaient relatives à ce pays. Les arrêts les plus marquants portaient sur la compensation disproportionnellement faible dans une affaire de cession obligatoire d’un terrain par une association de propriétaires terriens et sur le risque réel d’être soumis à un traitement contraire à l’article 3 (traitements inhumains ou dégradants) de la Convention européenne des droits de l’Homme dans une affaire d’expulsion. Par ailleurs, un rapport du Groupe d’États contre la corruption du Conseil de l’Europe (GRECO) de décembre 2012 souligne l’absence de progrès depuis l’évaluation précédente en matière de transparence du financement des partis politiques.

2. Des efforts encore nécessaires

Pour autant, l’État de droit en Slovaquie présente un caractère perfectible en raison des écarts qui subsistent entre le droit et son application concrète. La mise en oeuvre des normes législatives et réglementaires reste inégale.

Des nominations à des postes importants, généralement indépendants, peuvent être des enjeux de pouvoir entre partis politiques qui cherchent à éviter des personnalités qui leur soient hostiles. Ainsi le pays a-t-il été privé de procureur général pendant plus de deux ans. De même, le poste de président de la Cour des comptes demeure vacant depuis des mois, faute d’un accord entre majorité et opposition sur le nom de l’éventuel titulaire, ce qui contraint l’ancien président à assurer l’intérim. Par ailleurs, des affaires de corruption ou d’abus de biens publics impliquant parfois des responsables politiques de haut niveau peuvent ne jamais être élucidées. C’est le cas de l’affaire Gorila relative à des faits de corruption par un grand groupe financier et qui avait donné lieu à des manifestations d’une ampleur inédite pendant la campagne des élections législatives de 2012. Seuls des « seconds couteaux » ont été poursuivis en justice. Les journaux font également régulièrement état de favoritisme dans l’attribution des marchés publics ou de détournement des fonds européens.

Deux domaines concentrent plus particulièrement les critiques sur les lacunes de l’État de droit en Slovaquie : la justice et la situation de la communauté Rom.

a) Le cas particulier de la justice

La séparation des pouvoirs et l’indépendance de la justice sont garanties en Slovaquie.

Le fonctionnement du système judiciaire constitue cependant un obstacle majeur à l’amélioration de l’État de droit.

La Slovaquie est d’ailleurs le pays de l’Union européenne où la population a le moins confiance en sa justice. Lui sont notamment reprochées la cooptation, des pressions professionnelles, des procédures disciplinaires manipulées ou encore une politisation de la Cour constitutionnelle.

La situation slovaque est particulière car elle ne résulte pas d’un manque d’indépendance de la justice vis-à-vis du pouvoir politique, mais d’une indépendance perçue comme excessive par l’opinion publique et qui ferait obstacle à toute volonté réformatrice. Le système judiciaire slovaque est ainsi considéré comme opaque et replié sur lui-même, voire corrompu.

Contrairement à la situation qui prévaut dans de nombreux pays, la corruption est perçue, en Slovaquie, comme touchant davantage le système judiciaire que la sphère politique. Cette perception tient à l’adoption, généralement avant le changement de gouvernement en 2012, de dispositions législatives controversées. Ainsi, le ministre de la justice peut démettre de ses fonctions un président de tribunal sans être obligé de motiver sa décision ni sans qu’aucun organe judiciaire ne soit préalablement consulté. De même, les principes déontologiques applicables aux magistrats ne peuvent servir de fondement à une procédure disciplinaire ni servir de base à l’évaluation professionnelle des juges. Si les magistrats sont tenus de déclarer sur l’honneur leurs activités accessoires et leur patrimoine après leur entrée en fonction, ces déclarations ne sont quasiment jamais vérifiées et sont difficilement consultables.

b) Les minorités et la marginalisation persistante des Roms

La question des minorités est importante en Slovaquie. Sa sensibilité a d’ailleurs des répercussions sur sa politique étrangère, puisqu’elle n’a pas reconnu l’indépendance du Kosovo.

Le pays compte une importante minorité hongroise d’environ 550 000 personnes, soit 10 % de la population, essentiellement concentrée dans le sud du pays. Elle est représentée par deux partis politiques, le SMK, qui réclame l’autonomie pour les zones majoritairement peuplées par des Hongrois, et le Most-Hid, plus récent et plus modéré, favorable au rapprochement entre les Slovaques et les Hongrois. Le premier, n’ayant pas franchi le seuil des 5 % aux élections de 2012, n’est plus représenté au Conseil national, contrairement au second, qui dispose de 13 sièges.

Néanmoins, la question des minorités en Slovaquie est dominée par celle des Roms, dont l’intégration constitue probablement l’un des principaux défis à relever pour le pays. La communauté rom, en effet, y demeure très marginalisée.

Les Roms forment la deuxième minorité la plus importante de Slovaquie12(*). Le dernier recensement officiel, en 2011, dénombrait 107 000 citoyens slovaques de « nationalité » rom, la Slovaquie ayant conservé la distinction, datant du régime communiste, entre la citoyenneté, c’est-à-dire l’appartenance à l’État, et la nationalité. Mais beaucoup de Roms ne se déclarent pas en tant que tels. La minorité rom, très majoritairement sédentaire en Slovaquie, est estimée entre 400 000 à 500 000 personnes, soit 7,5 % à 10 % de la population slovaque, dont au moins 300 000 vivent dans une grande pauvreté. La plupart d’entre eux sont concentrés dans l’est du pays. Les Roms connaissent une démographie très dynamique, soit, en 2010, un taux de natalité de 2,5, voire 3, pour un taux de natalité moyen de 1,45. Aussi les Roms devraient-ils représenter au moins 16 % de la population active en 2030.

L’intégration des Roms n’occupe pas une place élevée dans l’agenda politique slovaque et ce sujet n’a quasiment pas été abordé au cours des dernières campagnes électorales, en raison des nombreux préjugés sur cette communauté (paresse, caractère asocial, assistanat, etc.). Tant le Commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe que la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) de la même Organisation ont souligné, pour le premier, la ségrégation scolaire des enfants rom, et, pour la seconde, la situation préoccupante des Roms dans divers domaines tels que le logement, l’emploi ou la santé, ainsi que la montée des discours de haine envers cette communauté.

Une dizaine de documents stratégiques ont été élaborés, en général sous l’impulsion de l’Union européenne, mais leurs résultats n’ont guère été probants. Il en est de même pour les sommes importantes allouées aux projets en faveur des Roms (300 millions d’euros sur la période 2014-2020). L’impression qui domine est que l’Union européenne finance les programmes en faveur des Roms, mis en oeuvre par les ONG, dans une relative indifférence des autorités slovaques. Il est vrai que l’opinion publique slovaque demeure hostile aux Roms – il existe 14 murs anti-Roms dans le pays.

Le gouvernement a annoncé une vaste réforme, qui devait être opérationnelle à la fin 2012, mais qui a été reportée à plusieurs reprises, suscitant de vives critiques des ONG qui déplorent l’absence de volonté politique. Le poste de vice-Premier ministre pour les minorités a été supprimé et la compétence répartie entre plusieurs ministères. Le gouvernement a néanmoins désigné un plénipotentiaire pour la communauté rom, Peter Pollak, lui-même issu de cette communauté, et par ailleurs député d’opposition (parti OL’aNO). Il s’agit du premier élu rom au parlement slovaque depuis l’indépendance.

Ce dernier entend suivre la consommation des fonds européens alloués à l’intégration des Roms, parfois détournés de leur finalité. Il a également beaucoup travaillé avec le gouvernement sur un projet visant à l’élaboration d’une nouvelle législation couvrant plusieurs secteurs.

Les grandes lignes du projet de législation en faveur de l’intégration

des Roms en Slovaquie

Secteur éducatif13(*)

– Accent porté sur l’éducation, en particulier sur l’éducation pré-scolaire, rendue obligatoire. La construction de jardins d’enfants, quasi-inexistants aujourd’hui en Slovaquie, serait financée grâce aux fonds européens

– Extension de la durée de scolarisation obligatoire, de 10 à 12 ans, notamment pour faciliter l’orientation des enfants vers l’enseignement professionnel et leur insertion sur le marché du travail

– Fin du placement systématique des enfants rom dans les écoles spéciales, en principe réservées aux enfants souffrant d’un handicap mental14(*)

Aide sociale

– Modification du système des allocations sociales, considéré comme insuffisamment motivant, en créant un lien entre scolarisation et obtention des allocations

Logement

– Facilitation de l’accès à la propriété des terrains sur lesquels sont installées de nombreuses communautés rom, et qui sont le plus souvent dépourvus d’infrastructures d’assainissement ou de transport du fait du caractère généralement illégal de l’occupation de ces terrains

– Encouragement des communautés rom à participer elles-mêmes à la construction de leurs logements

– Financement des infrastructures sur fonds européens

Accès au travail

– Accès progressif au travail selon des procédures adaptées pour l’accès à un marché du travail intermédiaire au sein d’entreprises spécifiques offrant un salaire inférieur au salaire minimum, mais supérieur aux prestations sociales

Le Conseil national a récemment adopté les premières mesures de ce programme, entrées en vigueur le 1er janvier 2014. Il s’agit néanmoins de son volet « répressif » qui tend à durcir les conditions d’attribution de certaines allocations sociales qui, de fait, concernent en premier lieu les Roms. Deux lois ont été votées : la première instaure un lien entre l’obtention de l’allocation sociale de base et la réalisation par le bénéficiaire de travaux d’intérêt général (32 heures par mois) et ouvre à l’administration la possibilité de prélever une partie de l’allocation pour payer une amende qui aurait été infligée au bénéficiaire ayant commis un délit, tandis que la seconde loi conditionne le versement des allocations familiales à la présence de l’enfant à l’école ainsi qu’à son comportement.

Ces mesures ont été critiquées par les ONG qui travaillent en direction des Roms, qui se sont aussi interrogées sur leur constitutionnalité.

En revanche, aucune échéance n’a été fixée pour les autres aspects, plus « positifs », du programme.

Dans chacun de ces deux cas, le système judiciaire et l’intégration des Roms, la volonté de réforme du gouvernement apparaît limitée et empreinte d’un certain fatalisme. Ainsi le Premier ministre aurait-il déclaré que la Slovaquie n’aurait pas un État de droit standard tant que son niveau de vie ne serait pas proche de celui des pays d’Europe occidentale.

Pour autant, vos rapporteurs considèrent que l’appartenance de la Slovaquie à l’Union européenne constitue, de toute évidence, lameilleure incitation à progresser.

II. L’AFFIRMATION PROGRESSIVE DE LA SLOVAQUIE SUR LA SCÈNE INTERNATIONALE ET EUROPÉENNE

La politique étrangère du gouvernement slovaque, depuis 2012, poursuit deux principaux objectifs : maintenir la qualité de la relation avec les États-Unis et agir en Europe de manière à devenir un partenaire fiable et incontournable, tant auprès de son voisinage qu’à Bruxelles.

A. UNE POLITIQUE ÉTRANGÈRE AMBITIEUSE

1. Un allié des États-Unis au sein de l’OTAN

La Slovaquie entretient des relations fortes avec l’OTAN, dont elle est membre depuis le 29 mars 2004, et qui constitue le fondement de sa sécurité. Elle développe cinq domaines importants au profit de l’Organisation : dépollution du champ de bataille, défense NRBC (nucléaire, radiologique, biologique et chimique), police militaire, hélitransport et forces spéciales.

Aussi l’existence d’un lien fort entre la Slovaquie et l’OTAN est-il d’un intérêt vital pour le pays, qui est néanmoins favorable à un élargissement de l’Organisation.

Cette relation étroite est d’autant plus indispensable que la politique de défense slovaque a beaucoup souffert de la crise économique qui a contraint les autorités à réduire le budget de la défense. Celui-ci, après trois années de baisse consécutives, a encore été réduit de 8 % en 2013 et représente moins de 1 % du produit intérieur brut (PIB). Les conséquences sont délicates, en particulier pour les investissements, car bon nombre d’équipements militaires nécessiteraient d’être modernisés, voire remplacés.

2. Une implication croissante dans les dossiers internationaux

La Slovaquie affiche ses ambitions internationales par sa politique d’engagements extérieurs.

Elle compte ainsi 462 militaires en missions extérieures, dont 232 en Afghanistan. Au total, 3 000 militaires slovaques ont participé à des opérations dans ce pays depuis 200315(*). Jan Kubis, ancien ministre slovaque des affaires étrangères entre 2006 et 2009, est le représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU en Afghanistan et le chef de la Mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan (MANUA). Début 2013, le ministre slovaque de la défense s’est rendu en Afghanistan où il a réaffirmé l’engagement de son pays et sa disponibilité à assurer des missions de formation après le retrait des troupes, à compter de 2015.

Le pays intervient également de façon active dans des dossiers internationaux sensibles, comme en Syrie, où Bratislava appelle à un changement de régime, tout en s’inquiétant de l’absence d’alternative crédible. Il a également proposé de contribuer au démantèlement de l’arsenal chimique syrien en mettant ses experts à la disposition de la communauté internationale, étant entendu que le gouvernement slovaque refuse de procéder au démantèlement sur son territoire national. Par ailleurs, il est en ligne avec les positions européennes et internationales sur le dossier nucléaire iranien.

Signe de l’importance que les États-Unis accordent à son partenaire slovaque, le Premier ministre, Robert Fico, a effectué undéplacement à Washington, en novembre dernier, où il a rencontré le Président Obama et le Vice-Président Biden. L’entretien a fourni l’occasion d’aborder ces deux dossiers, l’engagement slovaque en Afghanistan et sa participation à la destruction des armes chimiques syriennes. Ce contact, le premier à ce niveau depuis cinq ans, a indéniablement conforté le rôle de la Slovaquie sur la scène internationale.

Enfin, la Slovaquie cherche à diversifier ses relations diplomatiques, en particulier vers le continent asiatique, en Chine, en Corée du Sud, au Japon et en Inde, où les potentialités de coopération économique et scientifique sont particulièrement importantes.

 

B. LA SLOVAQUIE AU CoeUR DE L’EUROPE

La Slovaquie, par sa position géographique et par son implication dans la construction européenne, se trouve au coeur de l’Europe. Elle entend à la fois accroître son influence en Europe centrale et orientale et appartenir à la partie la plus intégrée de l’Union européenne.

1. Un rôle grandissant en Europe centrale et orientale

La Slovaquie ambitionne de s’affirmer en Europe centrale et orientale. De fait, elle accorde une grande importance aux relations avec son voisinage immédiat, en particulier au sein du groupe de Viegrad, dit aussi V4, où elle retrouve la Hongrie, la Pologne et la République tchèque.

Ce groupe informel est apparu en février 1991, donc avant la partition de la Tchécoslovaquie, à une époque où ces États d’Europe centrale tout juste libérés du joug soviétique ne jouaient quasiment aucun rôle en Europe. Il avait pour vocation initiale de rapprocher ses membres en vue de leur intégration européenne à venir.

Aujourd’hui encore, le groupe de Viegrad, que la Slovaquie a présidé entre juillet 2010 et juillet 2011, constitue un format souple de coopération qui permet à ses membres de coordonner leurs positions sur des sujets communs essentiels, européens en particulier. Le V4 dispose également d’un fonds, institué en 2001 et doté chaque année de 6 millions d’euros, permettant de financer des échanges, des bourses, des résidences d’artistes ou encore des projets d’infrastructures transfrontaliers.

Pour autant, les relations bilatérales qu’entretient la Slovaquie avec chacun des trois autres membres du groupe de Viegrad sont deniveau inégal :

– le pays a partagé une longue histoire avec la République tchèque, qui continue d’être un partenaire privilégié. Ainsi la première visite officielle d’un chef de gouvernement slovaque a-t-elle traditionnellement lieu à Prague ;

– avec la Pologne, les relations sont bonnes et régulières, centrées sur la coopération transfrontalière et les questions énergétiques ;

– avec la Hongrie, en revanche, les relations sont complexesquoiqu’en voie d’apaisement.

Des relations slovaquo-hongroises traditionnellement passionnelles

Les relations entre la Slovaquie et la Hongrie sont complexes et souvent difficiles. Elles sont en effet marquées par des événements historiques éventuellement douloureux, voire dramatiques : conditions de la création de la Tchécoslovaquie au lendemain de la Première Guerre mondiale (traité de Trianon), décrets Bene16(*), invasion du territoire slovaque en 1968 par les forces du Pacte de Varsovie, dont des troupes hongroises, etc.

Le tracé des frontières successives au XXe siècle s’est traduit par la présence d’une importante minorité magyarophone en Slovaquie, environ 550 000 personnes, concentrée dans le sud du pays. Cette minorité est organisée, y compris sur le plan politique. Néanmoins, le parti proche du Premier ministre hongrois, Viktor Orban, est en perte de vitesse par rapport à l’autre parti, ouvert au rapprochement avec les Slovaques. Les revendications, voire l’irrédentisme de la minorité hongroise sont à l’origine de la non-reconnaissance de l’indépendance du Kosovo par Bratislava.

Les relations slovaquo-magyares ont récemment évolué.

Elles se sont franchement détériorées lors du premier mandat de Robert Fico à la tête du gouvernement slovaque, de 2006 à 2010, alors qu’il était allié avec le parti nationaliste SNS, parfois provocateur envers la Hongrie. En 2010, les deux pays adoptèrent des lois relatives à la citoyenneté qui ont envenimé ces relations : après que la Hongrie eut adopté une loi simplifiant l’accès à sa citoyenneté pour les minorités hongroises à l’étranger, le gouvernement slovaque a prévu la déchéance de la citoyenneté slovaque pour tout Slovaque acquérant une citoyenneté étrangère hors mariage et filiation. De fait, cette loi slovaque a manqué sa cible car elle n’a pas tant concerné les personnes ayant acquis la citoyenneté hongroise que celles qui en ont adopté une autre, en particulier tchèque, allemande et autrichienne.

Depuis le retour au pouvoir du SMER-SD, les relations entre les deux pays se sont apaisées. Les responsables slovaques, qui ont effectué plusieurs déplacements officiels en Hongrie, accordent la priorité aux échanges économiques et évitent de surenchérir en cas de provocations de groupes nationalistes hongrois.

L’organisation, à Bratislava, les 12 et 13 juin 2013, du XVIIISommet des chefs d’État et de gouvernement d’Europe centrale et orientale, a permis au pays d’affirmer sa place dans la région. Si ce sommet, qui a surtout porté sur des questions économiques, n’a pas donné lieu à l’adoption d’une déclaration politique, il a constitué la plus importante rencontre diplomatique organisée en Slovaquiedepuis son indépendance, 20 chefs d’État et de gouvernement, ainsi que le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, y étant présents17(*).

En lien avec sa position géographique en Europe, la Slovaquie soutient la politique d’élargissement de l’Union européenne, en particulier dans les Balkans occidentaux – Robert Fico a, par exemple, regretté que le statut de pays candidat à l’adhésion n’ait pas été accordé à l’Albanie en décembre dernier -, mais aussi à l’égard de la Turquie.

Elle est favorable au développement de la politique européenne de voisinage à l’est et soutient le Partenariat oriental, lancé en 2009, sans pour autant se désintéresser au sud.

Sur la crise ukrainienne, la Slovaquie a exprimé sa déception devant le refus de Kiev de signer l’accord d’association avec l’Union européenne, tout en se montrant critique envers la démarche, selon elle intransigeante, de Bruxelles dans ses négociations avec Kiev. Pour autant, les autorités slovaques considèrent que l’Union européenne doit continuer de « tendre la main » à l’Ukraine afin de ne pas l’isoler. Ainsi Peter Javorcik, le secrétaire d’État aux affaires européennes, a estimé devant vos rapporteurs qu’il convenait d’engager « un dialogue constructif » avec l’Ukraine, tout en reconnaissant que celui-ci n’aboutirait pas avant trois à cinq ans. Au-delà de sa position de principe sur l’élargissement, la Slovaquie a de toute façon intérêt à voir ses échanges commerciaux se multiplier avec son voisin ukrainien, ce qui ne pourrait être que bénéfique à l’essor économique de ses régions orientales.

Parallèlement, la Slovaquie entretient avec la Russie une relation empreinte de pragmatisme, aussi pour d’évidentes raisons historiques. Les intérêts russes sont en effet très présents dans le pays, en particulier dans le secteur de l’énergie : la Slovaquie, pays de transit pour le gaz russe vers de nombreux pays européens, est elle-même fortement dépendante du gaz et des hydrocarbures russes, ainsi que du combustible nucléaire pour ses centrales.

2. Un pays dans le « noyau dur » de l’Union européenne
a) Une politique aujourd’hui clairement pro-européenne

La Slovaquie compte parmi les États européens les plus favorables à l’intégration. Elle fêtera, le 1er mai 2014, le dixième anniversaire de son adhésion à l’Union européenne, qu’elle a rejointe à l’issue d’un référendum ayant accordé plus de 92 % au « oui ». Elle appartient également à l’espace Schengen depuis décembre 2007 et, seul membre du groupe de Viegrad dans ce cas jusqu’à présent, à la zone euro depuis le 1er janvier 2009. Elle a vécu ces étapes successives comme un signe de son appartenance à l’ « élite » de l’Union européenne, dont elle exercera la présidence tournante, pour la première fois, au second semestre 2016.

L’attribution, en 2013, du statut de capitale européenne de la culture à Koice, la principale ville de l’est du pays, qu’elle a partagé avec Marseille, a également contribué à accroître la visibilité de la Slovaquie en Europe18(*).

Dans ce contexte favorable, la Slovaquie se veut un État membre « modèle » au sein de l’Union européenne et entend participer pleinement au débat sur l’avenir de l’Europe.

Il est vrai que la situation politique intérieure entre 2010 et 2012, et ses conséquences sur la politique européenne du pays, n’avaient pas manqué d’inquiéter dans les capitales européennes. La coalition de quatre partis de droite alors au pouvoir était divisée sur l’aide à apporter aux pays de la zone euro confrontés à la crise des dettes souveraines. La Slovaquie a été le dernier membre de l’eurozone, en octobre 2011, à accepter l’élargissement du Fonds européen de stabilité financière (FESF), entraînant la chute du gouvernement Radicova. Cet épisode a indéniablement laissé des traces et conduit à s’interroger sur les convictions européennes des dirigeants slovaques.

Aussi Robert Fico est-il très attaché à apparaître comme un chef de gouvernement crédible en Europe. Il peut d’ailleurs, à juste titre, se prévaloir d’avoir largement contribué, lors de son premier mandat, entre 2006 et 2010, à l’entrée de son pays dans l’espace Schengen et à l’adoption de la monnaie unique. Les observateurs considèrent aujourd’hui la politique pro-européenne du gouvernement Fico comme claire et lisible.

La crise économique a, comme ailleurs en Europe, fait apparaître un certain euroscepticisme. Dans le cas de la Slovaquie, il s’agit plutôt d’un retour à davantage de réalisme. Les représentants des think tanks que vos rapporteurs ont rencontrés ont expliqué que la crise avait fait entrer de plain-pied la politique européenne dans le débat public national. Alors que le pays était initialement « euro-optimiste », voire « euro-enthousiaste », la crise a modifié la perception qu’avait jusque-là la population slovaque de l’impact de l’Europe sur son pays. La contribution slovaque au plan d’aide à la Grèce a conduit à un débat, jusqu’alors inédit, sur la perte de souveraineté du pays, contraint d’assister un État considéré comme plus prospère. Les Slovaques ont alors pris conscience de l’influence de la législation communautaire dans leur vie quotidienne et des conséquences de la solidarité européenne, qui pouvait profiter à d’autres qu’eux. Le sentiment pro-européen de la population a ainsi diminué, passant de 65 % en 2009 à moins de 50 % depuis la fin 2012. La crise a indéniablement brisé le consensus politique sur l’appartenance de la Slovaquie à l’Union européenne et à l’Union économique et monétaire. Celle-ci, d’abord unanimement perçue comme un facteur de stabilité, en particulier eu égard à la situation très difficile que connaissaient alors les États voisins hors zone euro, la Hongrie par exemple, a fini par apparaître comme une contrainte avec la poursuite de la crise et les plans de sauvetage successifs des États au bord de la faillite.

Pour autant, l’opinion publique slovaque reste l’une des plus pro-européennes. Fait notable, la population a davantage confiance dans les institutions européennes que dans les institutions nationales, judiciaires en particulier. L’Eurobaromètre accompagnant le rapport de la Commission européenne sur la lutte contre la corruption indique ainsi que les Slovaques jugent leurs institutions plus corrompues que les institutions européennes. Par ailleurs, selon un sondage de janvier 2014 sur la perception de l’euro par la population slovaque, 59 % des personnes interrogées voient la monnaie unique de manière positive, soit légèrement plus qu’en novembre 2013 (56 %), mais sensiblement moins qu’en 2011 (70 %), alors que 37 % souhaiteraient le retour à la couronne. Les entrepreneurs partagent ce sentiment sur ce bilan globalement positif, estimant que la monnaie unique a contraint les gouvernements successifs à une politique fiscale plus cohérente et à plus de constance dans la conduite des réformes. Ils sont également très attachés à la suppression des coûts de transaction et des risques liés aux taux de change dans une économie dont près de 50 % des exportations sont destinées à la zone euro.

En outre, les partis politiques eurosceptiques, en particulier le SaS, qui avait provoqué la chute du gouvernement Radicova et la fin de la coalition de droite en novembre 2011, ne se prononcent pas pour la sortie de la Slovaquie de l’Union européenne, mais contre l’approfondissement de l’intégration. Ils sont également favorables à une plus grande application du principe de subsidiarité et à un recentrage de l’Union sur le marché intérieur.

b) D’évidents bénéfices européens

La Slovaquie a beaucoup gagné à avoir rejoint l’Union européenne et l’Union économique et monétaire. Ce constat est largement partagé dans le pays, tant par les autorités qu’au sein de la population.

Son appartenance à la zone euro a attiré de nombreux investisseurs, en particulier d’Europe occidentale. Elle a considérablementaccéléré son développement économique et contribué à une augmentation du niveau de vie de la population slovaque, même si les inégalités se sont creusées.

La Slovaquie bénéficie également de la solidarité européenne, les fonds européens représentant 75 % de l’investissement publicdans le pays. Celui-ci a été doté de 11,63 milliards d’euros au titre des fonds de cohésion (surtout la politique de cohésion et la politique agricole commune) sur la période 2007-2013 et fait partie des bénéficiaires nets. Cette dotation sera en hausse au titre du cadre financier pluriannuel 2014-2020, soit un solde positif de 13 milliards d’euros (+ 1,5 milliard). La position française sur ce cadre financier au cours des négociations, en particulier sur la réforme de la PAC, était de facto très favorable aux intérêts slovaques.

Le pays est cependant confronté à de sérieuses difficultés d’absorption de ces crédits. À la fin août 2013, le taux de consommation des fonds européens s’établissait à 44,6 %, celui-ci étant certes en hausse mais demeurant insuffisant, en particulier pour la science et la recherche, l’éducation, l’environnement et surtout les transports. Cette situation se traduit par une réduction des crédits alloués, 3 millions d’euros en 2012 et une somme estimée entre 300 et 600 millions d’euros en 2013. Elle s’explique par des lourdeurs administratives, un manque de compétences dans le montage des projets et la corruption, ainsi que par la politique budgétaire conduite qui se traduit par des coupes dans les dépenses et des reports de projets. Le gouvernement plaide à Bruxelles pour une plus grande flexibilité dans l’utilisation des fonds européens, mais le risque pour lui d’être privé d’une partie de ces fonds est d’autant plus grand que la moitié de l’enveloppe totale, soit 6 milliards d’euros, devrait être consommée en deux ans, ce qui paraît difficilement réalisable. Cette situation met surtout en évidence la nécessité d’une meilleure coordination dans l’usage de ces fonds.

L’ensemble des représentants de la société civile et des think tanks slovaques rencontrés par vos rapporteurs ont souligné la persistance du sentiment pro-européen dans l’opinion publique, tout en estimant que les autorités devraient communiquer bien davantage sur les bénéfices tirés par la Slovaquie et ses habitants de l’appartenance à l’Union européenne et à la zone euro. En mai 2013, le gouvernement avait initié une convention nationale sur l’Union européenne ayant notamment pour objectif de la rapprocher des citoyens. De même, en vue des prochaines élections européennes, le ministère des affaires étrangères et européennes, conjointement avec la Commission européenne et le Parlement européen, a organisé une série d’événements à visée pédagogique sur l’Union européenne.

c) Des positions européennes proches de celles de la France

Sur de nombreux dossiers européens, le gouvernement slovaque défend des positions proches de celles de la France.

C’est le cas des mesures en faveur de la croissance et de l’emploi, que le Président François Hollande a portées dès son élection au printemps 2012. Le président de la commission des affaires européennes du Conseil national, ¼ubo Blaha, a d’ailleurs appuyé les initiatives françaises en faveur de la relance de l’intégration européenne et du développement de sa dimension sociale. La Slovaquie souffrant d’un important chômage des jeunes, parmi les plus élevés en Europe (34 %), elle a également soutenu les dispositifs favorables à l’emploi des jeunes, dont la « garantie jeunesse ».

Le gouvernement slovaque est également partisan d’une meilleure coordination des politiques macroéconomiques, réalisée dans le cadre du semestre européen, pourvu que l’exercice ne prenne pas un tour excessivement bureaucratique et ne soit pas exclusivement consacré à des mesures d’austérité. Il avait d’ailleurs soutenu le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire. Il défend la mise en place rapide de l’union bancaire et le principe d’un budget de la zone euro et se montre favorable à la réforme du système de ressources propres. Il a pris position pour le principe de l’introduction d’une taxe sur les transactions financières et participe à cette coopération renforcée, tout en éprouvant quelques inquiétudes sur les effets négatifs de sa mise en oeuvre, en particulier sur la liquidité de son système bancaire. Il est aussi pour la suppression des mécanismes de correction, dont le fameux « rabais britannique ».

En revanche, le gouvernement slovaque est plus prudent sur l’harmonisation fiscale et sociale, recherchée notamment par Paris et Berlin, en raison de l’avantage comparatif que constitue le faible coût du travail, qui pourrait nuire à la compétitivité du pays. Cette question rejoint le débat plus large en Slovaquie des conséquences des transferts de compétences sur la compétitivité. S’il a accueilli de façon positive la communication de la Commission européenne sur la dimension sociale de l’UEM, il ne souhaite pas que les indicateurs sociaux retenus introduisent des obligations supplémentaires. Pour les mêmes raisons, il est réservé quant à la fixation d’objectifs ambitieux, au seul niveau européen, en matière de lutte contre le réchauffement climatique.

La position slovaque sur la défense européenne pourrait même évoluer en direction de notre pays. En effet, le gouvernement, en dépit du tropisme traditionnellement atlantiste de la Slovaquie, donne des signes de rapprochement avec la France sur la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Un dialogue est ainsi noué sur les questions de défense et de sécurité, sur la modernisation et l’organisation des forces ainsi que sur l’engagement en Afrique (Mali, République centrafricaine). La Slovaquie a apporté son soutien politique à la mission EUFOR RCA et a mis un officier à disposition du centre de commandement de Larissa. Les discussions sont toutefois toujours en cours sur la forme que pourrait prendre son éventuelle contribution au fonctionnement de cette mission. Les autorités slovaques privilégieraient de toute façon le format du groupe de Viegrad.

III. DES RELATIONS FRANCO-SLOVAQUES RÉCEMMENT RELANCÉES

Les relations entre la France et la Slovaquie sont encadrées par un accord de partenariat stratégique, signé, à Paris, le 17 septembre 2008. Ce partenariat a été décliné en un programme de coopération comprenant cinq volets – politique, économique, militaire, énergétique et administratif – ayant fait l’objet de plusieurs accords bilatéraux sectoriels.

Le voyage officiel de François Hollande en Slovaquie, en octobre dernier, concomitant au vingtième anniversaire de l’indépendance de ce pays, a été l’occasion de renouveler cet accord de partenariat pour les années 2013-2018.

A. UNE RELATION BILATÉRALE TRÈS NOURRIE…

La France entretient des relations traditionnellement très bonnes avec la Slovaquie. Notre pays a d’ailleurs été l’un des premiers à établir des relations diplomatiques avec elle après la proclamation de son indépendance, le 1er janvier 1993. D’un point de vue historique, la bonne image dont jouit la France parmi la population slovaque tient aussi au rôle déterminant joué par un groupe de partisans français commandé par le capitaine Georges de Lannurien, faisant partie de la brigade Stefanik, dans le Soulèvement national slovaque, en août 1944, contre le régime de Monseigneur Tiso et l’armée allemande.

Les échanges franco-slovaques sont nourris et concernent de nombreux domaines.

1. Une communauté française peu nombreuse, mais jeune et dynamique

953 personnes, dont 86,7 % de Français, sont inscrites au registre de la section consulaire de l’ambassade de France en Slovaquie. Tous les Français présents dans le pays ne sont cependant pas enregistrés et l’ambassade estime leur nombre à environ 2 000. Deux tiers de nos compatriotes qui le sont sont des hommes. 80 % des Français résidant en Slovaquie ont moins de 45 ans. En effet, la majorité d’entre eux se trouvent en Slovaquie pour des raisons professionnelles, principalement dans l’industrie automobile (l’usine Peugeot de Trnava en particulier), et généralement de façon temporaire, le temps de leur contrat de travail. Peu de familles uniquement françaises sont durablement installées en Slovaquie, mais il existe quelques familles franco-slovaques, le ressortissant français étant le plus souvent le conjoint. Les deux tiers des Français de Slovaquie résident à Bratislava.

2. La place importante de la France dans l’économie slovaque

Les investissements étrangers sont essentiels pour l’économie slovaque. La Slovaquie a reçu d’importants investissements directs étrangers au cours de la décennie 2000-2010 et, sur cette période, le stock de ces investissements a été multiplié par huit et s’est établi à environ 40 milliards d’euros en 2011. Dans le même temps, la part du pays dans ce type d’investissements reçus dans la région a doublé, passant à 10,4 % en 2010. La majeure partie des capitaux entrant en Slovaquie provient d’États membres de l’Union européenne. En 2011, les Pays-Bas occupaient la première position des investisseurs étrangers, avec 9,4 milliards d’euros, soit 23,7 % du total, suivis de l’Autriche (6 milliards) et de l’Allemagne (4,9 milliards).

La France se situe parmi les principaux investisseurs étrangers en Slovaquie. Ses investissements s’élèvent à 3,5 milliards d’euros, dans environ 380 filiales et représentent plus de 35 000 emplois.

Les plus grandes entreprises françaises sont pratiquement toutes présentes en Slovaquie, ainsi que de nombreuses petites et moyennes entreprises, et les principaux secteurs d’activité y sont représentés : la construction automobile, avec le groupe PSA, qui y produit 220 000 véhicules par an, des Peugeot 208 et des Citroën C3 Picasso pour l’essentiel, et une trentaine d’équipementiers automobiles19(*), l’énergie, avec EDF ou Dalkia pour les réseaux de chaleur urbains, le BTP, avec Bouygues et Vinci, les télécommunications, avec Orange, la chimie, la pharmacie, avec Sanofi, ou encore les services, avec AXA ou Mazars. En revanche, le secteur bancaire est faiblement représenté.

Pour autant, si l’industrie automobile française renforce régulièrement sa présence en Slovaquie, une tendance au désinvestissementdoit être constatée, en particulier au pire moment de la crise, dans les années 2009-2011.

De manière générale, les investisseurs français sont relativement satisfaits du choix de la Slovaquie, même s’ils y rencontrent certaines difficultés tels des modifications juridiques trop fréquentes affectant la stabilité de l’environnement des affaires, un manque de transparence, des tentations de discrimination, des problèmes de recrutement de personnels qualifiés ou encore des investissements insuffisants dans les infrastructures publiques.

Les échanges commerciaux bilatéraux sont également très dynamiques, dépassant 5 milliards d’euros en 2011 et 2012, après un ralentissement en 2008 et 2009 lié à la crise. Ils restent néanmoins déficitaires de plus d’un milliard d’euros en faveur de la Slovaquie.

En une dizaine d’années, la France est devenue un partenaire économique important de la Slovaquie. En 2012, les exportations françaises vers la Slovaquie ont représenté un peu plus de 2 milliards d’euros, soit 4,2 % du total des échanges commerciaux slovaques, ce qui fait de notre pays son 8e fournisseur, derrière l’Allemagne (19 %), la République tchèque (11,9 %), la Russie (7 %), la Pologne (5,9 %), la Hongrie (5,5 %), la Corée du Sud (4,7 %) et l’Autriche (4,5 %). Les exportations françaises, en dépit d’un recul sensible en 2009, ont doublé depuis 2006, en particulier grâce à l’entrée en production de l’usine PSA de Trnava. Les matériels de transport représentent environ les deux cinquièmes du total des exportations françaises.

À l’inverse, les importations françaises de Slovaquie s’élevaient en 2012 à 3,1 milliards d’euros, notre pays étant ainsi son 6e client, derrière l’Allemagne, la République tchèque, la Pologne, la Hongrie et l’Autriche. Ces importations portent sur deux secteurs principaux : l’automobile et les écrans plats.

Par ailleurs, il existe pour l’industrie française de réelles opportunités de contrats importants dans deux secteurs :

 les infrastructures routières : les autorités ont lancé plusieurs appels d’offres sur lesquels des sociétés françaises tentent de se positionner. Le groupe Vinci a achevé le premier partenariat public-privé autoroutier en Slovaquie, conclu en 2010. Sa filiale Eurovia a signé, en mai 2012, un contrat de 126 millions d’euros pour la construction d’une section d’autoroute de 9,5 kilomètres, dont les travaux ont commencé le mois suivant, et négocie pour la reconstruction du Vieux-Pont de Bratislava, d’un coût de 70 millions d’euros ;

 l’énergie, en particulier nucléaire : le mix énergétique de la Slovaquie est dominé par les énergies fossiles, gaz (28,4 %), charbon et bois (20 %), pétrole brut et produits pétroliers (18,4 %). L’électricité y occupe une part de 21 %. La Slovaquie est très dépendante de la Russie pour ses approvisionnements en gaz naturel et en pétrole brut – le pays avait d’ailleurs été très touché lors de la crise gazière de janvier 2009 -, ainsi que pour le combustible nucléaire. La holding tchèque EPH a pris le contrôle en 2013 de l’opérateur gazier historique SPP, vendu par GDF Suez et E.On, et du distributeur d’électricité en Slovaquie centrale, vendu par EDF. La Slovaquie, avec environ 55 % d’électricité d’origine nucléaire, a le deuxième taux en Europe, derrière la France. Le parc nucléaire slovaque est composé de quatre réacteurs de technologie soviétique, répartis sur deux sites : Bohunice et Mochovce. Le pays devrait bénéficier, à la fin 2014 et à la fin 2015, de l’entrée en service de deux nouvelles tranches de la centrale de Mochovce afin de faire face à des besoins croissants et à la fermeture de trois réacteurs de la centrale de Bohunice, à laquelle il s’était engagé lors de son adhésion à l’Union européenne, et a prévu la mise en service d’une nouvelle centrale nucléaire sur le site de Bohunice à l’horizon 2027.

Dans ce contexte, les opportunités sont nombreuses pour l’industrie nucléaire française. AREVA devrait ainsi procéder au démantèlement des réacteurs arrêtés et a été retenue, fin octobre 2013, après un an de discussions, pour négocier un contrat de fourniture de combustible destiné à deux réacteurs nucléaires sur la période 2014-2020 (contrat de 160 millions d’euros). En revanche, il paraît peu probable qu’une entreprise française conduise à bien le projet de nouvelle centrale nucléaire, qui reviendrait à une société russe.

Enfin, la Slovaquie participe au projet Allegro de réacteur de démonstration de 4e génération en partenariat, notamment, avec le Commissariat à l’énergie atomique (CEA).

3. La coopération culturelle, éducative, linguistique et technique

La Slovaquie ne fait pas partie de l’aire d’influence traditionnelle de la France. Pour autant, notre pays y mène une politique de coopération ambitieuse, d’autant plus légitime que ce pays n’a que vingt ans et que sa population se montre très ouverte à la variété des cultures européennes.

a) La coopération culturelle

L’organisation d’événements culturels français en Slovaquie se traduit généralement par un franc succès, aussi en raison de l’image très positive de notre pays dans l’opinion publique slovaque.

Lors de sa visite officielle en Slovaquie du mois d’octobre 2013, le président de la République a inauguré deux expositions organisées au château de Bratislava, l’une présentant des pièces provenant des collections du musée de Cluny sur le thème « Art et nature au Moyen Âge », l’autre sur « Les trésors méconnus de l’histoire franco-slovaque » qui, à l’occasion du 20e anniversaire de l’établissement des relations diplomatiques, retrace l’histoire de nos deux pays.

L’Institut français de Slovaquie, situé dans le centre de Bratislava, est le principal outil de la mise en oeuvre de cette politique culturelle. Il dispose d’espaces d’accueil et d’une salle d’expositions et une médiathèque numérique y a été ouverte. Les médias français y sont mis en valeur, par la mise à disposition de la presse et la diffusion en continu de la chaîne France 24. La programmation culturelle de l’Institut français est axée sur la création et l’expression contemporaines (peinture, arts appliqués, théâtre, musique, etc.). La diversification de l’offre et l’attractivité auprès des jeunes constituent deux objectifs que poursuit l’Institut.

L’actualité culturelle en Slovaquie a été dominée, en 2013, par l’événement « Koice – Capitale européenne de la culture », statut que la deuxième ville du pays a partagé avec Marseille. La France a apporté son soutien et son expertise à l’organisation de cette manifestation pour la programmation événementielle, la collaboration artistique et le management culturel. Par ailleurs, les villes de Koice et Marseille ont tissé des liens autours de projets culturels tels que l’art visuel, la musique ou la littérature, et procédé à des échanges d’artistes des deux nationalités hébergés dans des résidences créées à cette occasion.

Koice, capitale européenne de la culture 2013

Koice, première ville slovaque dans ce cas, a été choisie comme l’une des deux capitales européennes de la culture 2013, avec Marseille, en septembre 2008. L’année suivante, a été instituée l’association ad hoc au sein de laquelle a été développé le projet. Employant à l’origine neuf salariés, mais soixante aujourd’hui, cette association bénéficie du soutien de la municipalité pour assurer son fonctionnement.

Cette récompense a constitué un projet mobilisateur pour la ville, dont la tradition industrielle, et plus particulièrement sidérurgique, est forte et ancienne. Selon le maire, Richard Rai, avec qui vos rapporteurs se sont entretenus, Koice 2013 représente la rampe de lancement d’une nouvelle économie non plus construite sur l’industrie, mais sur la créativité, culturelle et technologique.

En effet, les manifestations organisées au titre de la capitale européenne de la culture ont été axées sur des contenus créatifs de nature culturelle et immatérielle, connus sous la dénomination d’industries créatives.

Cet événement a contribué à doter la ville d’infrastructures culturelles. La manufacture de tabac désaffectée est devenue un centre culturel à vocation régionale, la piscine couverte moderniste a été transformée en galerie d’art (la Kunsthalle) et les casernes, que vos rapporteurs ont visitées, ont été réhabilitées en résidences d’artistes, musées et médiathèque. Un musée des sciences de l’acier, Steel Park-Creative Factory, largement subventionné par US Steel, a été créé autour d’activités ludiques à visée pédagogique. La ville a également proposé une trentaine de festivals, impliqué 3 000 artistes, organisé des concerts, du théâtre, de la danse et des lectures. Au total, Koice 2013, avec plus de 20 grands projets menés par la municipalité et plus de 300 autres bénéficiant de divers cofinancements, a donné une nouvelle impulsion au développement de la ville en diffusant un foisonnement créatif.

Ces infrastructures ont bénéficié de cofinancements du Fonds européen de développement économique et régional (FEDER), à hauteur de 85 %, de l’État, pour 10 %, et de la ville, pour 5 %. Le coût total de l’événement est estimé à environ 100 millions d’euros.

Le défi consiste à assurer la pérennité de ces infrastructures au-delà de l’année 2013. L’association instituée pour gérer l’événement a été dissoute et ses acticités et moyens de fonctionnement intégrés à un nouveau service municipal créé pour gérer le montage et la mise en oeuvre de chaque futur projet culturel. La ville entend faire fructifier le concept d’industries créatives qu’elle a intégré à sa stratégie culturelle. Le maire de Koice a indiqué à vos rapporteurs que, pour le moment, il y avait un nombre de demandes d’utilisation des nouvelles installations qui excède largement l’offre. Il a notamment expliqué que les casernes rénovées seraient dédiées à l’organisation d’expositions provenant de tout le pays, pour lesquelles la demande est très forte, ainsi qu’à un musée sur les cultures autochtones. Ces casernes abritent également une bibliothèque spécifiquement réservée aux enfants, la seule qui existe dans une ville slovaque. L’un des défis à relever dans le domaine culturel est de parvenir à développer le mécénat du secteur privé, celui-ci restant difficile à motiver pour investir dans ce domaine.

Avant 2013, Koice organisait déjà des événements culturels comme un festival du vin ou un concours de restaurateurs, en plus des compétences qu’elle tient de la loi. Il n’en demeure pas moins que le statut de capitale européenne de la culture a permis à Koice de s’investir dans des domaines qu’elle ne couvrait pas jusqu’à présent tels que les arts plastiques, les médias visuels ou encore l’art contemporain. Cette nouvelle dynamique lui a permis de sortir des schémas culturels traditionnels. Les interlocuteurs de vos rapporteurs ont reconnu que la population n’avait pas toujours adhéré à certaines réalisations, mais il s’agit assurément d’une démarche de long terme qui consiste à modifier les mentalités, à apprendre une nouvelle façon de percevoir l’art. Cet objectif paraît avoir été atteint avec la Nuit blanche, début octobre, un événement directement inspiré de Paris, qu’une étudiante slovaque en stage dans notre capitale a souhaité exporter dans sa ville natale. La Nuit blanche de Koice, qui a donné lieu à une quarantaine d’installations artistiques, dont la quasi-totalité relève de l’art contemporain, est un succès en termes de fréquentation et de retombées économiques.

b) La coopération éducative et la place de la francophonie

La francophonie ne compte pas parmi les traditions de la Slovaquie et y occupe une place modeste. Le pays est cependant devenu membre observateur de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF) en 2002, signe de son intérêt pour notre langue et, plus largement, pour notre pays.

Au-delà du rôle incontournable des deux Alliances françaises, à Koice et Banska Bystrica, la diffusion de la langue française s’appuie sur un réseau relativement complet qu’il convient néanmoins de préserver pour maintenir notre influence.

Dans l’enseignement secondaire, environ 10 % des élèves suivent des cours de français. Il existe quatre sections bilingues franco-slovaques dans les meilleurs lycées de Bratislava, Koice, Banska Bystrica et Trencin, qui concernent environ 700 élèves. Deux autres sections bilingues pourraient être créées à Nitra et Presov. Le lycée Camille Jullian de Bordeaux scolarise depuis 1991 des jeunes Slovaques dans la seule section franco-slovaque de France.

Dans l’enseignement supérieur, il existe cinq filières universitaires partiellement bilingues en gestion et économie. En 2011 a été créé l’Institut universitaire franco-slovaque (IUFS), une association de droit local chargée de fédérer les programmes d’études ou de formations francophones en Slovaquie et d’accroître leur attractivité auprès des étudiants slovaques. L’IUFS rassemble ainsi douze programmes universitaires dans les domaines de l’économie, du management et des sciences politiques. Il établit des liens avec des lycées, des universités, y compris françaises comme celle de Reims, de Poitiers ou de Sophia-Antipolis, et des entreprises et alimente des échanges entre les acteurs des parcours francophones. La France est la 6e destination des étudiants slovaques et la 2e au sein du système Erasmus après l’Allemagne, soit environ 400 étudiants slovaques dans notre pays.

Ces sections bilingues de lycées et filières universitaires bénéficient de la grande qualité des 14 lecteurs de français, cofinancés à hauteur de 60 % par les autorités slovaques.

L’École française de Bratislava, créée en 2003, est le premier établissement scolaire français en Slovaquie. Elle accueille environ 150 élèves de toutes nationalités et couvre tous les niveaux scolaires de la première section de maternelle jusqu’à la fin du collège. Elle intègre également des cours de langue et d’histoire slovaques pour permettre aux élèves de mieux connaître leur pays d’accueil. Son accréditation auprès du système scolaire slovaque a été obtenue pour la rentrée 2014, ce qui constitue un avantage considérable pour la reconnaissance des diplômes et le versement de subventions de l’État, et donc pour le développement de l’école.

L’Institut français de Bratislava dispense des cours de grande qualité à plus d’un millier d’inscrits en 2013. Il forme également au français, avec le soutien financier de l’OIF, 200 fonctionnaires slovaques. Il a répondu à un appel d’offres visant à la formation de 200 fonctionnaires supplémentaires, qui seront impliqués dans la présidence slovaque de l’Union européenne, au second semestre 2016.

La coopération en matière scientifique et technique prend des formes variées.

Depuis 2005, une cinquantaine de projets scientifiques ont associé des équipes françaises et slovaques. C’est aussi le cas pour l’innovation, en relation avec l’Agence nationale de l’information scientifique et technique.

La coopération est fructueuse dans le domaine de la formation scientifique. Le CEA et AREVA assurent, depuis 2008, des actions de formation de haut niveau en direction des futurs ingénieux slovaques appelés à travailler dans la filière nucléaire. La direction de l’enseignement supérieur du ministère de l’éducation nationale est en relation avec des industriels slovaques pour mettre en place des licences professionnelles, par exemple dans le secteur automobile et en informatique. La direction de la formation continue fait de même sur la validation des acquis de l’expérience.

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