GEOGRAPHIE HUMAINE

France : Le fiasco du transport fluvial, victime d’atermoiements des pouvoirs publics

SENAT

Rapport de MM. Francis GRIGNON et Yves ROME

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crédit photo Dominique Milliez

CHAPITRE I – L’AMBITION FLUVIALE DE LA FRANCE, UN SERPENT DE MER EN VOIE D`ÉMERGENCE ?

Le « retour du fluvial » avait été à l’origine de la création de VNF au tournant des années 90. Les intentions d’alors n’ont pas trouvé de prolongements tangibles suffisants pour éviter une certaine stagnation, au moins relative, du transport fluvial sur fond de dégradation d’une infrastructure qui demeure confrontée à des limitations du fait de son défaut de complétude.

La loi de 2012 a entendu s’inscrire dans un processus de relance du fluvial sous-jacent aux priorités affichées dans le cadre de la stratégie nationale de développement durable et conforté par des comparaisons internationales suggérant la pertinence d’un effort national de comblement du « déficit fluvial » du pays.

Cette ambition paraît hypothéquée par une série de révisions ou, à tout le moins, d’atermoiements qui trouvent une partie de leur origine dans les handicaps de la position du fluvial dans les processus de la décision publique.

I. LE « DÉFICIT FLUVIAL » DE LA FRANCE

Le « problème fluvial » français n’est pas récent. Malgré d’indéniables atouts, le transport fluvial reste marginal en France. Les sous-investissements du passé ont aggravé le poids de certains handicaps, entraînant une lente obsolescence de l’infrastructure et la laissant dans un état d’inadaptation aux conditions d’une dynamique souhaitable du secteur. La France subit ainsi un « déficit fluvial » qui est aussi le produit du défaut d’une stratégie assez globale pour en conforter les différents acteurs et tirer parti des synergies qui assurent, ailleurs, la compétitivité du transport fluvial.

A. LE FLUVIAL EN FRANCE, UN MODE DE TRANSPORT ENCORE MINEUR

Les différents indicateurs disponibles pour mesurer le poids du transport fluvial convergent : le fluvial est un mode de transport encore résiduel en France.

Soit la dépense totale en transport, qui atteint 351,8 milliards d’euros en 2010, le transport fluvial n’en représentait que 0,4 % (1,3 milliard d’euro dont 900 millions de dépenses courantes et 400 millions d’investissements).

On relève incidemment que la dépense de transports engendre des ressources pour les agents économiques. Pour le fluvial les ressources identifiables sont de l’ordre de 400 millions d’euros pour les ménages à travers les rémunérations versées à eux, par VNF mais aussi par les bateliers.

De leur côté, la route et le fer mobilisent, respectivement, 80 % des dépenses de transport et 5,9 %, soit juste un peu plus que le transport maritime.

Pour les seuls investissements les dépenses sont très inégales selon le mode de transport envisagé. Les 16,8 milliards d’euros d’investissements en infrastructures réalisés en 2011 ont été consacrés pour les deux tiers à la route (10,5 milliards d’euros), 19% (3,2 milliards) étant mobilisés par le ferroviaire tandis que le fluvial n’absorbait que 1,2 % du total.

La part du fluvial dans les volumes de marchandises transportées (hors aérien) s’élève à 2,2%, le quantum de la route étant de 88,2 % (selon les données des comptes des transports en 2011).

Au cours des dernières années, la voie d’eau a mieux résisté que les autres modes. En cela, elle a confirmé un redressement intervenu à la fin des années 90 après l’effondrement subi dans la première moitié de cette décennie marquée pourtant par la création de VNF.

Source : VNF.

Mais, sur une plus longue durée, le repli du fluvial est comme considérable : le transport fluvial de marchandises ne représente plus aujourd’hui que la moitié de ce qu’il était en 1970.

Ces données sont parfois nuancées. On fait valoir à juste titre qu’elles ne rendent pas entièrement compte de l’attractivité de la voie d’eau. En effet, lorsque celle-ci peut concurrencer les autres modes, autrement dit lorsqu’elle constitue une offre concrètement alternative, le choix du fluvial se révèle moins secondaire.

C’est d’ailleurs sans doute en partie parce que le mode fluvial offre dans certains pays européens plus qu’en France une réelle alternative qu’il y est nettement plus utilisé dans ces pays, la France apparaissant comparativement comme un nain du transport fluvial.

COMPARAISON EUROPÉENNE DE « L’INTENSITÉ » FLUVIALE (EN 2009)

ND : non disponible

Source : Eurostat.

C’est tout particulièrement le cas en Belgique, en Allemagne et aux Pays-Bas où la voie d’eau est nettement plus fréquentée pour le fret.

Au-delà de la part modale, qui mesure le poids du fluvial dans chaque pays, le retard français se lit avec une particulière évidence dans le niveau des trafics. Le trafic français (en incluant le transit rhénan) ne dépasse guère 8,1 % du trafic fluvial en Europe de l’Ouest. Il représente moins de 16 % du trafic allemand et moins d’un quart du trafic hollandais.

Ces deux pays notamment montrent que, dans certaines configurations au moins, la voie d’eau peut offrir un mode de transport attractif.

Les chiffres mentionnés appellent aussi l’attention sur la concentration du trafic fluvial dans le Nord de l’Europe et en Allemagne, qui, à l’échelle européenne, constituent deux grands bassins fluviaux aimantant le trafic, constatation qui ne peut être indifférente pour la définition par la France d’une stratégie fluviale.

Le retard français peut apparaitre paradoxal au vu du potentiel fluvial du pays.

La France possède de loin le plus long réseau d’Europe, mais avec 22,4 % du réseau fluvial européen elle ne pèse que 8,1 % du fret fluvial.

LONGUEUR DU RÉSEAU FLUVIAL COMPARAISONS EUROPÉENNES (EN KM)

(1) Dont 6200 confiés à VNF.

Avec 85 % des capacités françaises, l’Allemagne transporte sur son réseau plus de 6 fois le fret transporté en France. Pour les Pays-Bas, qui ont une capacité théorique de moitié inférieure à celles de la France, ils transportent 4 fois le fret fluvial français. Quant à la Belgique, avec 17 % du réseau français, elle transporte des marchandises équivalant à 83 % de celles véhiculées par le fluvial français.

Autrement dit, les réseaux de ces trois pays sont considérablement –dans une proportion de 1 à 7, pour faire image – plus efficaces que le réseau français.

Le transport fluvial de marchandises est très concentré géographiquement.

Les 7,9 milliards de tonnes-kilomètres (t-km) transportées en 2011 ont transité pour plus de la moitié (4,2 milliards et 53,2 % du total) sur le bassin de la Seine.

Le reste se répartissait ainsi :

– le bassin du Rhône Saône : 1,4 milliard de t-km pour 17,7 % du total ;

– le bassin de l’Est : 1,1 milliard de t-km pour 13,9% du total ;

– le bassin Nord-Pas de Calais : 800 millions de t-km pour 10,1 % du total ;

– le bassin Nord-Est : 600 millions de t-km pour 7,6 % du total ;

– et le Centre- Est : 40 millions de t-km pour 0,5 % du total.

Cette répartition est tributaire de variables diverses relevant les unes de l’offre, les autres, de la demande.

Parmi celles-ci, la nature des marchandises transportées par la voie d’eau et des chaînes logistiques qu’elles suivent importent particulièrement.

Les filières concernées par le transport fluvial, même si elles sont en voie de diversification vers de nouvelles spécialités sont elles-mêmes relativement concentrées autour :

– de l’agroalimentaire : 2,2 milliards de t-km (27,8 % du total) ;

– de l’énergie : 1,1 milliard de t-km (13,9 % du total) ;

– de la métallurgie : 700 millions de t-km (8,9% du total) ;

– des matériaux de construction : 2,6 milliards de t-km (32,9% du total) ;

– de la chimie : 500 millions de t-km (6,3 % du total) ;

– et des conteneurs, colis lourds et véhicules : 800 millions de t-km (10,1 % du total).

Même si les sites impliqués ne sont pas tous installés au bord de l’eau, le transport fluvial des marchandises nécessitant souvent des phases de « péri-acheminement » réalisées par d’autres modes, la localisation des sites joue un rôle important et détermine étroitement la répartition géographique du transport fluvial.

Celle-ci est également influencée par la nature des échanges qui donnent lieu à transport fluvial : 35,4 % des marchandises empruntant la voie d’eau sont destinées à l’exportation (pour 18,1 %) ou sont importées (pour 17,3 %), les points de sortie et d’entrée des produits concernés – souvent des ports – étant alors déterminants.

B. UNE INFRASTRUCTURE EN PÉRIL ?

1. Des voies navigables aux capacités inégales mais trop limitées pour offrir les conditions économiques nécessaires au transport fluvial

Si les voies navigables s’étendent sur 8 500 km dont à peu près les trois quarts relèvent de VNF, le domaine public fluvial français s’élève à 18 000 km si bien qu’il est majoritairement considéré comme non-navigable.

Encore faut-il préciser l’étendue réelle de la navigabilité des voies qui, de leur côté, sont réputées telles.

Seuls 6 000 km seraient régulièrement empruntés tandis que moins de 20 % des voies navigables permettent le passage de convois de 3 000 tonnes et plus.

Le réseau peut être appréhendé de différentes manières.

Une première classification répartit les voies fluviales selon leur capacité d’accueil des charges.

Source : « Étude sur le niveau de consommation de carburant des unités fluviales françaises » ADEME – Janvier 2006.

Le grand gabarit concerne les voies classées de 4 à 6 pour des unités fluviales de 1 000 tonnes et plus. Le moyen gabarit correspond aux classes 2 et 3 pour des tonnages compris entre 400 et 1 000 tonnes. Enfin, le petit gabarit, dit gabarit « Freycinet », représente les unités comprises entre 250 et 400 tonnes (classe 1). En pratique, le gabarit 0 (de 50 à 250 tonnes) n’est plus utilisé pour le transport.

La carte ci-après figure la répartition de ces différents gabarits.

CARTE DES GABARITS DE VOIES NAVIGABLES EN 2003

Au total, le grand gabarit ne représente que 30 % du réseau tandis que le petit gabarit en concentre 60 %.

Sous cet angle, la situation des grands bassins est différenciée :

– le bassin Seine-Oise offrait en 1998 520 km de voies à grand gabarit ;

– il en allait à peu près de même pour le bassin Rhône-Saône (550 km) ;

– le bassin du Rhin était à grand gabarit sur 196 km ;

– le bassin de la Moselle sur 150 km avec un accès au réseau nord européen et aux grands ports maritimes d’Anvers et de Rotterdam ;

– le bassin Nord Pas-de-Calais disposait enfin de 200 km à grand gabarit.

Une deuxième classification distingue les voies d’eau selon leur usage principal qui détermine la possibilité de les décentraliser. Leréseau magistral, qui regroupe les voies à grand et moyen gabarit, n’est pas susceptible d’être transféré aux collectivités territoriales (article 56 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et à la réparation des dommages et décret n° 2005-992 du 16 août 2005 fixant la liste des cours d’eau, canaux et ports intérieurs d’intérêt national, notamment utiles au transport de marchandises).

La loi sous revue a d’ailleurs élargi les cas où le domaine public fluvial est insusceptible de transfert en couvrant la situation des ports intérieurs situés sur le domaine non transférable quand le transfert risque de compromettre le développement du transport de fret fluvial.

Le réseau secondaire comprend le reste du réseau, 2 000 km de ses 5 928 km de linéaires étant qualifiés de « régionaux » et dédiés principalement au tourisme fluvial et à la plaisance.

À cette classification s’attache encore un élément essentiel de la stratégie de VNF.

Des scénarios conduisant à la fermeture à la navigation d’un certain nombre de voies d’eau avaient pu être élaborés dans le cadre de la mission consacrée à VNF par l’inspection générale des finances (IGF) à la fin des années 2000.

Ils n’ont pas été suivis par des décisions formelles allant dans ce sens. VNF et l’État se sont plutôt orientés vers une modulation de l’offre de service en fonction des enjeux économiques des voies fluviales. Le schéma directeur d’exploitation des voies navigables (SDEVN) de VNF repose sur un classement des voies en quatre catégories :

1. Le grand gabarit ;

2. Les voies connexes au grand gabarit ;

3. Les voies à vocation multiple ;

4. Les voies touristiques.

Les deux dernières catégories regroupent des voies sans trafic de marchandises significatif, tandis que, si la deuxième catégorie ne peut accueillir des convois à forte capacité d’import, son trafic réel ou potentiel est prometteur.

S’il a renoncé à réduire son périmètre, l’établissement n’en a pas moins décidé de moduler son offre de service selon les enjeux du trafic avec une offre de service 24/24 h sur le réseau à grand gabarit, une offre sur les voies connexes à ce dernier réseau sur toute l’année mais selon une amplitude horaire moindre, de 12 heures 7 jours sur 7, tandis que le reste du réseau secondaire ne ferait l’objet que d’une exploitation saisonnière avec une amplitude de 9 à 12 heures fonction du trafic.

Vos rapporteurs se garderont bien de contester une approche qui a le mérite d’une certaine souplesse puisqu’elle aboutit à graduer le niveau de service offert par l’établissement plutôt qu’à adopter des décisions peu réversibles ou d’une utilité qui doit être soigneusement pesée. La fermeture d’une voie d’eau à la circulation ne supprime pas la nécessité de pourvoir aux besoins résultant de ses autres fonctions, en particulier celles impliquées par la gestion hydraulique dans ses différentes dimensions ; les effets d’une restriction du périmètre des voies navigables doivent être envisagés sous un angle autant économique que budgétaire.

Il reste que l’approche du SDEVN ne doit pas dégénérer en l’une ou l’autre des issues que certaines solutions visant à l’équilibre peuvent connaître alternativement :

– le statu quo dans les moyens déployés malgré la modulation de l’offre de service ;

– la résignation à la péremption de capacités qui, pour avoir connu un net déclin de leur taux d’utilisation, avaient pu dans le passé montrer leur utilité et pourraient à l’avenir se révéler nécessaires à l’atteinte des objectifs de report modal.

2. Un réseau segmenté qui est un lourd handicap
a) Un maillage très incomplet

Le réseau fluvial national pour être le plus important en Europe, souffre d’un maillage imparfait tant entre bassins qu’avec les ports maritimes.

Les différents bassins français sont, pour certains, reliés aux réseaux étrangers, en particulier ceux du Nord de l’Europe ou de l’Est. Mais les liaisons intérieures sont sous-développées. Cette situation handicape la compétitivité du mode fluvial et réduit son potentiel d’expansion. Elle est incompatible avec l’atteinte des objectifs de report modal fixés par la loi Grenelle I.

Elle nourrit les grands projets de liaison entre bassins qui sont la toile de fond de la stratégie fluviale du pays depuis des décennies.

Cette particularité du réseau français ne favorise pas l’essor du transport fluvial.

Le réseau magistral forme un réseau « artériel » sur lequel sont branchés des capillaires trop sous-dimensionnés. Cette structure freine la massification du fret qui est une composante essentielle pour la compétitivité du transport fluvial. Ces déséquilibres sont aggravés par l’état même du réseau secondaire, qui limite encore ses capacités d’emport (voir infra).

Les dernières années ont confirmé la tendance à un découplage des tendances du transport de marchandises sur les différentes catégories de réseaux.

La dynamique du fret sur le grand gabarit a été assez largement autonome, sa croissance profitant peu au réseau Freycinet qui, alors qu’il représentait les 3/5èmes du fret grand gabarit en 1984, ne compte plus que pour un quart de celui-ci. Par ailleurs, le réseau Freycinet paraît avoir été abandonné par de nombreuses filières, seuls les matériaux de construction et les céréales étant encore significativement présents. Encore faut-il remarquer que ces transports semblent très dépendants de la proximité des sites avec le réseau à grand gabarit, en particulier pour les céréales.

En revanche, la vocation touristique du réseau Freycinet a connu le succès, même si le transport de plaisance semble avoir atteint un palier depuis quelques années sur les 2 000 km de voies plus particulièrement dédiées au tourisme fluvial.

Il est difficile de déterminer si le réseau Freycinet, qui représente plus de trois fois le réseau magistral, est une composante essentielle du transport fluvial pour l’avenir.

Vos rapporteurs souhaiteraient qu’une mission puisse explorer ses potentialités, notamment sous l’angle de sa contribution aux transports urbains. Ils rejoignent en cela les suggestions formulées par nombre de leurs interlocuteurs. Son objet serait de compléter sur ce point l’étude de 2013 du Service d’études sur les transports, les routes et leurs aménagements (SETRA) qui avait porté presque exclusivement sur le transport de marchandises.

b) Une segmentation entre aléas de la nature et conflits d’usage

La segmentation des voies navigables provient encore des difficultés particulières que créent les propriétés naturelles.

Le réseau français est coupé de 1 800 écluses et 4 300 ouvrages d’art quand le réseau allemand ne comprend que 450 écluses et 300 ouvrages d’art. La comparaison avec le réseau néerlandais est encre plus éloquente puisque celui-ci ne compte que 83 écluses.

Une partie de ces ouvrages est peut-être superflue, témoignant notamment d’une incapacité à affirmer une hiérarchie des usages.

Ces installations créent des solutions de continuité qui freinent le trafic pénalisant la compétitivité de la voie d’eau d’autant plus que nombre de ces ouvrages sont affectés de fragilités fonctionnelles qui entraînent des interruptions plus ou moins programmées de service et un passif financier significatif (voir infra).

3. Un réseau porteurs d’enjeux patrimoniaux importants qu’il faut mieux satisfaire

Ce passif ressort alourdi du choix pertinent consacré par la loi de 2012 d’introduire dans les missions de VNF une préoccupation pour la dimension patrimoniale du domaine qui lui est confié.

Avec plus de 40 000 hectares il est considérable et plein d’enjeux qui, naturellement, sont susceptibles de provoquer des coûts d’entretien à proportion sans compter les coûts accidentels qui peuvent survenir.

La restauration des plantations du Canal du Midi illustre le poids de ces accidents. Le montant du projet s’élève à 200 millions d’euros soit plus que la totalité des investissements annuels de VNF. Ce projet s’étalera sur plusieurs années mais il est douteux que VNF puisse continuer à cantonner ses charges annuelles au niveau relativement bas, mais déjà élevé pour lui compte tenu de ses disponibilités, qu’elles représentent aujourd’hui : 2,5 millions d’euros en 2012 ; 7 millions prévus pour 2013. À ce rythme, le plan demanderait plus de 10 ans pour être exécuté, compte tenu de l’importante mobilisation des collectivités territoriales qui se sont engagées à en financer le tiers. Encore faut-il considérer qu’un tiers des financements repose sur la réunion de « financements innovants » liés à des actions de mécénat. S’il faut se féliciter que VNF se soit situé dans la perspective d’une diversification des ressources nécessaires, il reste à faire la démonstration de leur effectivité et tout en soulignant le poids de cette calamité à souhaiter qu’une éventuelle impasse de financement soit comblée par l’État.

Ce voeu qui vaut recommandation doit être étendu l’ensemble des aspects patrimoniaux du domaine de VNF d’autant que sont liés à ceux-ci des enjeux de sécurité (en lien avec la gestion hydraulique), économiques (pour toutes les activités où l’eau des fleuves est un intrant stratégique) et de durabilité écologique très divers (biodiversité, ornement… jusqu’à la solidité de certains édifices reposant sur les niveaux d’hygrométrie).

4. Un réseau en mauvais état

Afin d’arrêter son « schéma directeur de maintenance des voies navigables » (SDMVN), VNF avait conduit un processus d’audit de l’état du réseau à la fin des années 2000.

Le diagnostic faisait apparaître :

– qu’une part importante d’ouvrages était soit en fin de vie, soit d’une qualité fonctionnelle médiocre : 54 % des écluses et 63 % des barrages présentant au moins un risque majeur de dégradation de performance et un risque emportant la perte complète et la fonction qu’ils assurent ;

– qu’une proportion importante des ouvrages dont la manoeuvre était manuelle créait des situations de travail pénibles et dangereuses.

L’état des digues de canaux est quant à lui considéré comme souvent mauvais présentant des risques d’infiltration ou de rupture.

Par ailleurs, les ouvrages de la voie d’eau sont composites, reposant sur des techniques relevant de générations très diverses. Certains comme les barrages à aiguilles témoignent d’une inventivité artisanale, d’autres de l’emploi de techniques plus contemporaines.

L’état du capital technique de VNF est considéré comme pesant sur l’efficacité de l’infrastructure :

– elle l’expose à des suspensions d’usage, anticipées ou non, qui font peser un risque commercial et juridique sur les différents intervenants de la chaîne de transport ;

– elle obère la productivité du travail en contraignant à fixer des personnels en nombre plus ou moins élevé pour faire face à des besoins d’exploitation et de maintenance sans disposer des marges de manoeuvre que pourrait justifier l’état des trafics.

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crédit photo : Dominique Milliez

C. LE TRANSPORT FLUVIAL, UN SYSTÈME COMPLEXE DONT LES ACTEURS DOIVENT ÊTRE CONFORTÉS ET ENTRER EN SYNERGIE

Le transport fluvial est un secteur systémique dont les éléments pour être individualisables doivent s’organiser en vue de synergies positives qui requièrent, outre des coordinations trop lacunaires aujourd’hui, que chaque intervenant réunisse les conditions de son efficacité propre.

La batellerie sous pavillon national est un acteur majeur de ce système qui mérite d’être mieux soutenu. Les grands ports maritimes sont lancés dans une compétition dont il faut leur donner les moyens et qui doit être confortée par une continuité fluviale de haut niveau.

Vos rapporteurs se félicitent que VNF ait pu constituer avec les intervenants une interprofession du transport fluvial susceptible de resserrer les liens et le dialogue entre les parties prenantes.

De même, certaines interventions sont utiles pour moderniser la flotte mais d’autres évolutions sont moins favorables tandis que l’Europe de la cale fluviale reste à faire.

1. Une cale française sous tensions

La profession batelière a connu une évolution considérable au cours des dernières décennies.

Une réduction massive de la flotte est intervenue qui n’a pas détruit les capacités de production, mais s’est accompagnée d’une rationalisation de celle-ci. Pour autant, les entreprises de la batellerie restent pour nombre d’entre elles des entreprises artisanales, qui sont confrontées à des difficultés et devront sans doute affronter de nouveaux défis dans un contexte de relance du fluvial.

Celle-ci appelle un accompagnement des professionnels du transport qui, pour être déjà partiellement mis en oeuvre, devra être élargi à des problématiques difficiles.

a) Une profession composite

La batellerie est composée principalement de deux populations : les artisans (et les « petites flottes ») d’un côté, les armateurs fluviaux de l’autre. On peut ajouter que certaines grandes entreprises réalisent du transport pour comptes propres généralement pour des trajets de courte distance ou répétitifs dans des domaines comme les matériaux de construction, les céréales ou l’énergie.

Ce mode de transport n’est, semble-t-il, pas précisément connu. Au début des années 2000, on évaluait son poids à 10 % du transport fluvial.

Les artisans bateliers rassemblent principalement des petites entreprises (jusqu’à 6 salariés) dotées d’automoteurs de petit gabarit (typiquement de péniches Freycinet) pouvant théoriquement naviguer sur l’ensemble du réseau, ce qui représente un atout intra-mode mais pas nécessairement reproduit dans le contexte des concurrences entre modes.

Les compagnies d’armateurs fluviaux disposent d’une flotte plus diversifiée où prédominent les bateaux, barges et unités spécialisées appelées à naviguer sur le réseau à grand gabarit. Elles maîtrisent l’ensemble de la chaîne logistique mais, compte tenu de la dimension de leur flotte et des caractéristiques d’un réseau fluvial demeurant segmenté, elles opèrent généralement au sein d’un bassin donné.

Ceci a pour effet de limiter leur pouvoir de marché, de restreindre leur accès à certains segments de la demande de transport et d’accroître leur sensibilité aux dynamiques des bassins où elles opèrent et dont elles sont captives (même si la diversification de leur offre permet une forme de lissage).

b) Un tissu d’entreprises qui s’est contracté mais a réalisé des gains de productivité

Les effectifs de la batellerie ont été divisés par plus de 2 entre 1980 en 2001 passant, toutes catégories confondues, de 7 629 à 3 323 employés (selon les statistiques du ministère de l’équipement).

Selon les données transmises à vos rapporteurs, cette tendance s’est interrompue à partir de 2003 et les effectifs ont été portés à 3 795 en 2010 dans un mouvement où le nombre des travailleurs indépendants a continué sa décroissance, mais sur un rythme ralenti, tandis que celui des salariés progressait assez nettement.

Les données manquent pour établir ce que cette inversion doit respectivement au fret et au transport de passagers.

Il est remarquable que celui-ci représente pour la profession un effectif de salariés supérieur à celui issu du transport de marchandises (1 936 emplois contre 1 163). En revanche, le fret engendre un chiffre d’affaires plus élevé que le transport de passagers (451 millions d’euros contre 322,6 millions d’euros), ce qui ne signifie pas qu’il soit plus rentable.

En toute hypothèse, le transport fluvial de marchandises ne ressort pas comme à fort contenu en emplois mais plutôt comme un secteur capitalistique1(*).

La profession batelière est ainsi particulièrement tributaire du coût du capital engagé et très exposée, en raison des coûts fixes qu’elle doit amortir, aux évolutions de la demande.

Or, l’atomicité de la profession, qui se lit dans l’écrasante proportion des petites entreprises (dont 96 % au début des années 2000 étaient constituées d’unités moins de 5 salariés) n’est pas structurellement favorable à un allègement de ces vulnérabilités : elles manquent souvent de capital et de pouvoir de négociation financière ou commerciale.

Cette relative faiblesse positionnelle – que la loi sous revue a envisagé en demandant qu’un rapport sur les prix et marges dans le transport fluvial soit remis au Parlement – appelle en soi une forme d’accompagnement qui doit d’autant plus aller au-delà des dispositifs déjà prévus que l’essor souhaité du fluvial confrontera la flotte nationale à de nouveaux défis.

c) Une profession dont la défense doit être confortée

Lors de leur visite au Port autonome de Strasbourg, vos rapporteurs ont été frappés d’apprendre que la cale française était à peu près absente de l’écosystème géré par cette important port intérieur.

Pourtant, la flotte française a connu des évolutions la mettant mieux à même de participer à la concurrence internationale. La proportion des grandes unités (supérieures à 1000 t) a progressé passant de 43 à 61 % et la flotte s’est adaptée afin de permettre une massification du transport des charges qui est une des clefs de la compétitivité du mode.

Cette évolution a pu être favorisée par les aides apportées par VNF dans le cadre d’un plan d’aide à la modernisation et à l’innovation de la flotte fluviale plafonné à 12,5 millions d’euros pour la période 2013-2017 à quoi s’ajouterait une contribution annuelle de l’État de 0,8 million d’euros par an. Par ailleurs, un plan d’aide au report modal couvrant la même période est abondé par VNF dans la limite de 10 millions d’euros. Il permet en particulier de financer des études logistiques et des outils de manutention nécessaires aux fonctions de la batellerie.

Vos rapporteurs souhaitent que ces dispositifs soient effectivement disponibles et utilisés.

Tout en soulignant certains aspects préférentiels du régime fiscal des armateurs, en particulier l’exonération des plus-values de cession en cas de reprise de bateaux par une entreprise de transport fluvial de marchandises, ils regrettent que l’aide à la pince qui favorise les opérateurs de fret à l’occasion des mouvements transitant par une barge soit réduite voire supprimée. Elle représente une aide de 28 millions au total bénéficiant au combiné fluvial et ferroviaire et son niveau a déjà été divisé par deux.

Cette évolution défavorable affaiblit l’impact des soutiens apportés par ailleurs.

Enfin, il est remarquable que l’Europe de la cale fluviale reste à construire sur les plans fiscaux, sociaux et environnementaux. Une évaluation comparative devait être entreprise afin de s’assurer des bonnes pratiques en ce domaine, qui comme d’autres paraît susceptible d’abriter des distorsions de concurrence reposant notamment sur des pratiques fiscales et sociales agressives.

Il reste que pour la flotte française, l’essentiel est que l’infrastructure fluviale de préférence, qui reste l’infrastructure nationale, soit mise à niveau et que les modes concurrents ne bénéficient pas des latitudes qu’on leur laisse aujourd’hui de développer leurs avantages compétitifs sans assumer leurs désavantages comparatifs.

Sur le premier point, vos rapporteurs ont recueilli quelques témoignages d’insatisfaction liés aux résultats concrets des opérations de reconstruction de certains ouvrages et aux conditions d’exercice de la police de la navigation intérieure.

VNF a conservé un pouvoir de police de la navigation en lien avec ses responsabilités fonctionnelles. L’établissement est habilité à décider des mesures affectant la navigation fluviale, en particulier pour faire face à des incidents d’exploitation et autres situations de crise, mais aussi pour les besoins de la maintenance du réseau.

C’est notamment dans ce cadre que sont arrêtées des décisions dites de « chômage » consistant à interrompre ou réduire la navigation sur des segments du réseau, afin de procéder à des opérations de maintenance.

Les orientations de VNF visant à privilégier une maintenance privative plutôt que des opérations curatives conduisent l’établissement à publier des calendriers de chômages à l’avance.

À ce propos, vos rapporteurs ont recueilli des témoignages suggérant que VNF pourrait recourir trop systématiquement à des « chômages de réservation » des segments de la voie d’eau se trouvant inutilement gelés pour des travaux de maintenance non réellement programmés. De même, des extensions des périodes de chômage seraient trop fréquentes et significatives d’une difficulté à conduire les travaux.

En bref, la police de la navigation intérieure serait exercée sans le discernement souhaitable.

Il est évident que la maintenance, voire la remise à niveau, des voies navigables, n’est généralement pas une opération simple, si bien que des aléas peuvent toujours se présenter.

Les témoignages recueillis par vos rapporteurs en appellent à une optimisation de la police de la navigation fluviale, laquelle n’est probablement pas une préoccupation étrangère à l’établissement mais que celui-ci pourrait sans doute mieux prendre en compte en améliorant sa concertation avec les usagers et en maîtrisant mieux sa programmation et la réalisation de ses travaux.

À cet égard, une actualisation en continu du schéma directeur de maintenance des voies navigables serait souhaitable.

2. Des synergies à développer

Dans les pays où le transport fluvial est une composante majeure il s’accompagne de l’existence de ports maritimes très puissants et de plateformes portuaires intérieures solides.

Le présent rapport ne peut accueillir un examen de la situation des ports français qui dépasse de beaucoup son objet.

Vos rapporteurs rappellent qu’un consensus existe pour regretter les défauts des liaisons entre les ports maritimes et les voies navigables, quand, dans tous les pays où le fret fluvial est développé, les premiers sont des pourvoyeurs ou des destinataires privilégiés des marchandises transportées par voie fluviale.

Dans son rapport sur le projet de loi relatif à VNF, le Sénat avait pu, par exemple, exposer les difficultés nées de l’absence de raccordement du port maritime du Havre coupé de son débouché fluvial naturel.

Vos rapporteurs souhaitent que les projets de raccordement du Port du Havre (la « chatière ») et de celui de Marseille soient soutenus.

Les solutions de continuité en ce domaine créent un environnement favorable aux autres modes de transport, en particulier le transport routier, en dépit du mécanisme compensateur mis en place, dit « aide à la pince » dont, au demeurant, la pérennité est remise en cause.

À cet égard, même si selon le rapport précité de l’IGF le dispositif pourrait être plus vivant, il faut se féliciter de la constitution sus forme d’un GIE d’une alliance HAROPA (Le Havre Rouen Paris) qui doit préfigurer une gestion plus intégrée des infrastructures de l’eau.

Il faut considérer avec attention en France les opportunités croisées entre ports maritimes et infrastructures fluviales dans un contexte où les grands ports de l’Europe du Nord dont la mondialisation et les échanges internationaux induits ont provoqué une nouvelle flambée sont confrontés à des phénomènes d’engorgement susceptibles d’en affecter le bon fonctionnement et la compétitivité et au-delà l’économie même de la logistique européenne.

Le littoral français doit saisir la chance d’offrir une alternative durable et compétitive et à ce titre la réalisation d’un continuum fluviomaritime doit être une priorité qui suppose certainement de dissiper les motifs d’un malthusianisme aux effets protectionnistes illusoires. Longtemps considéré comme une menace d’éviction le canal Seine Nord Europe dont vos rapporteurs souhaitent la réalisation doit devenir la chance des ports de l’ouest et du Nord français.

Quant aux ports intérieurs, leur situation est variée tant du point de vue de leur économie que de celui de leur statut. La plupart des ports français sont sous statut de concessions d’outillages publics mais il existe des ports autonomes dont le Port de Strasbourg dont vos rapporteurs ont pu mesurer le dynamisme.

Les ports sous concessions sont de dimensions très variées trois d’entre eux concentrant 44 % du trafic. Leurs résultats sont eux-mêmes variables.

Source : VNF.

Les voies navigables sont un débouché important du trafic généré par ces ports et leur profitent.

Mais, au-delà des questions que peuvent poser l’équilibre des concessions ou, à un moindre titre, les relations financières avec les ports autonomes (voir infra), un certain sous-dimensionnement s’accompagnant d’un éparpillement des gestions peut nuire à leur compétitivité.

Vos rapporteurs souhaitent que la mission conjointe IGF-CGEDD en cours s’attachent pleinement à identifier les voies d’un développement des ports intérieurs cohérent avec l’ambition fluviale que doit suivre le pays.

* 1 Une « Freycinet » de 38 mètres équivaut à 14 camions.

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crédit photo : Dominique Milliez

II. LA POLITIQUE FLUVIALE : UN ÉTERNEL PAS DE DEUX ?

L’histoire de la politique fluviale française est une histoire de renoncements à traiter des problèmes identifiés de longue date.

Un retour au rapport du Conseil national des transports pour 1993 témoigne que, si des évolutions radicales sont intervenues sur le plan de la réglementation de l’offre commerciale de transport fluvial, les observations et recommandations portant sur les infrastructures sont remarquablement identiques dans le temps.

LES RECOMMANDATIONS DU CONSEIL NATIONAL DES TRANSPORTS (CNT)
POUR REDONNER SA PLACE À LA VOIE D’EAU.
EXTRAITS DU RAPPORT DU CNT DE 1993

« Comment redonner sa place à la voie d’eau ?

« 
· En mettant en place rapidement la nouvelle organisation commerciale du transport fluvial.

Il s’agissait de réformer la loi du 22 mars 1941 pour libéraliser le transport fluvial, qui avait été strictement encadré sous l’occupation. En particulier, les prix y étaient fixés par l’Etat, et, afin de limiter la concurrence entre transporteurs, un « tour de rôle », qui ne concernait plus que 15 % du trafic fluvial, avait été instauré (comme en Belgique et aux Pays-Bas, pays à forte intensité de transport fluvial).

« 
· En modernisant les infrastructures.

Le rapport jugeant que la France avait laissé se dégrader son réseau de voies navigables et déplorant que VNF, qui disposait d’un budget de 903 millions de francs, n’ait consacré que 187 millions à des investissements nouveaux.

« 
· En complétant le réseau.

Le CNT soulignait les effets favorables d’une mise au grand gabarit, permettant la circulation de convois poussés de 400 tonnes, équivalent à 110 voyages de 40 tonnes ou 220 camions de 20 tonnes. Il déplorait le manque de moyens financiers accessibles pour le maillage fluvial par Seine-Nord et Rhin-Rhône.

« 
· En poursuivant la politique d’extension des embranchements fluviaux, afin de favoriser l’accès à la voie d’eau et de réduire les phases de pré- et post-acheminement.

« 
· En développant le transport de conteneurs en liaison avec les plateformes multimodales.

Le CNT soulignait les conditions du succès du transport de conteneurs techniques (un tirant d’air suffisant), mais aussi social.

« 
· En développant l’accessibilité aux sports maritimes. »

Rappelant le potentiel de continuité entre les fleuves et la mer, le CNT appelait à une mise à niveau technique, à une meilleure coopération entre les différents intervenants et à une réorganisation de la manutention dans les ports maritimes.

Le CNT recommandait un développement du transport fluviomaritime mais observait que dans ses trois bassins de prédilection, son développement était très inégal et freiné par les insuffisances des infrastructures.

La Seine et l’Oise bénéficient en particulier du grand gabarit et du dynamisme de leurs ports. Elles accueillaient un trafic très important de céréales et de produits métallurgiques avec des liaisons privilégiées avec la Grande-Bretagne et l’Irlande.

Le Rhône est un axe en liaison avec la Méditerranée (Grèce, Espagne, mais aussi Tunisie) et le Proche-Orient. Il se trouvait handicapé par la hauteur insuffisante des ponts, l’étroitesse des écluses et un débit parfois incertain.

Quant au réseau du Nord, il était sous-utilisé et subissait les effets d’une hauteur des ponts insuffisante.

Le rapport du Conseil national des transports pour 1993 s’inspire d’ambitions fortes qui ont toujours été en toile de fond du discours sur le fluvial

Mais, les ambitions fortes d’un temps donnent lieu le temps d’après à la dénonciation des tentations pharaoniques des temps d’avant.

Ces pas de deux ont un coût financier et de crédibilité qui perturbent les perspectives du secteur.

On pourrait se féliciter que les orientations adoptées récemment soient plus mesurées.

Néanmoins, vos rapporteurs s’inquiètent de la persistance d’hésitations qui touchent le développement du réseau fluvial au point de mettre en cause la cohérence des engagements qui le concernent, eux-mêmes fragiles.

Le contexte budgétaire de retour à l’équilibre des comptes publics entoure de contraintes la réalisation des intentions d’investissement dans le réseau fluvial, qui, pour atteindre les objectifs du Grenelle de l’environnement, mais, plus fondamentalement, ceux d’une économie durable, doivent être importants.

À titre liminaire, vos rapporteurs recommandent de compléter les disciplines européennes sur la soutenabilité financière par un appareil de mesures systématiques des déficits de durabilité écologique et les évolutions de la dette environnementale.

Le système de discipline budgétaire européen introduit un biais défavorable aux impératifs de la croissance durable dans la mesure où celle-ci suppose des investissements, publics pour l’essentiel. À cet égard, « la clause d’investissement » prévue dans les mécanismes de surveillance financière, pour heureuse qu’elle soit, entourée de conditions rigides, n’est pas à la hauteur de ce que devraient être des mécanismes favorisant le comblement de la dette écologique.

A. DES INVESTISSEMENTS À LA RENTABILITÉ MARCHANDE HASARDEUSE MAIS AU POTENTIEL DE RETOUR NON-MARCHAND CONSIDÉRABLE, UNE SITUATION TYPIQUE DES BIENS PUBLICS

Le transport fluvial, et, en particulier, les infrastructures fluviales relèvent typiquement des biens publics, peu susceptibles d’être produits par le marché mais d’une utilité sociale telle qu’un financement public s’impose.

Mais le secteur est également confronté à un système d’incitations qui est structurellement favorable aux autres modes de transport si bien que les objectifs de report modal consacrés par le Parlement supposent de réduire ses désavantages comparatifs.

En l’état, alors que les investissements sont nécessaires pour renforcer l’attractivité du mode, à laquelle d’autres mesures pourraient contribuer, leur autofinancement par les recettes induites est hors de portée.

1. Les possibilités de valorisation marchande de l’infrastructure fluviale sont incertaines

Le transport fluvial fait sans doute l’objet d’un quasi-monopole confié à VNF. Pour autant le mode fluvial est évidemment loin de monopoliser les transports. De fait, il n’en représente qu’une très faible proportion : variable selon la façon de compter, mais, en tout cas, inférieure à 10 % (voir supra).

Cette situation provient de facteurs divers qui limitent globalement la compétitivité du fluvial. Aux variables physiques exposées plus haut, qui appellent des investissements résolus, s’ajoutent des aspects plus économiques, ce mode de transport étant souvent relativement coûteux dès qu’il ne réunit pas les conditions de son attractivité.

Par ailleurs, les freins à l’essor du fluvial entretiennent entre eux des liens étroits. Un défaut d’attractivité physique du fluvial renchérit ce mode de transport aux dépens de sa compétitivité ; un défaut de compétitivité économique rend plus difficile la résolution de l’équation budgétaire qui conditionne l’adaptation du réseau aux besoins des usagers.

La sous-compétitivité économique du transport fluvial n’est pas systématique. Dès qu’il peut être massifié, le transport fluvial présente davantage d’intérêt. Par ailleurs, sur certains tronçons, il peut favorablement concurrencer les autres modes. Enfin, des orientations plus résolument commerciales que le législateur a souhaité voir VNF suivre pourraient réduire le déficit d’image ou d’organisation (à cet égard il faut recommander que les travaux conduisant à l’élaboration d’un contrat-type de transport fluvial aboutissent) du secteur.

En toute hypothèse, ce ne semble pas être à raison des péages tarifés par le titulaire des infrastructures que le fluvial est freiné en son développement. Sans doute, VNF continue-t-il à percevoir des péages excepté sur certains segments du réseau pour des motifs historiques (Rhin, Moselle). Mais, les ressources de VNF associées à ces péages (14 millions d’euros en 2013) représentent une proportion minime du coût du transport de la tonne-kilométrique.

En même temps, cette situation traduit la faible capacité de l’infrastructure fluviale à trouver un financement après de ses usagers.

En bref, le transport fluvial est largement subventionné par le contribuable national et par le consommateur d’électricité et d’eau à travers la taxe hydraulique.

Cette situation n’est pas propre à la France, certains pays ayant renoncé à prélever quelque péage que ce soit sur les usagers du réseau, en particulier, les transporteurs de fret.

Il n’empêche que le « surplus du consommateur » pourrait être mieux géré par VNF sous la condition que la vérité économique des coûts des différents modes de transport soit mieux prise en compte par le système de prix (voir le Chapitre III).

2. Une forte rentabilité collective

La mesure de la rentabilité socio-économique des infrastructures de transport doit intégrer des « externalités ». Positives ou négatives, elles recouvrent les effets d’une infrastructure et de son usage sur le bien-être qui ne font pas l’objet d’échanges marchands, c’est-à-dire qui n’engendrent ni revenus ni dépenses pour les agents économiques alors qu’ils modifient « l’utilité » de certains d’entre eux, en nombre plus ou moins élevé.

Les études consacrées à mieux appréhender « l’utilité » des infrastructures de transport montrent généralement que leurs usagers peuvent les utiliser sans « payer » une part des coûts externes qu’ils suscitent.

Autrement dit, les services de transport sont en général sous-tarifés et les prélèvements (de toutes sortes) subis par les usagers ne couvrent pas les coûts une fois les externalités négatives prises en compte.

Cependant, cette sous-tarification est plus ou moins accusée selon le mode de transport considéré, si bien qu’au-delà de l’hypothèse d’une surconsommation globale de transports, il faut envisager les distorsions de concurrence entre modes de transports résultant d’une inégale « internalisation » des coûts externes.

Sous cet angle, le transport fluvial ressort comme singulièrement handicapé par les décisions politiques portant sur la vérité des prix en matière de transport.

Le rapport sur les comptes des transports en 2011 publié en mars 2013 comporte une étude qui, d’une part, mesure les externalités environnementales, sociales et économiques des différents modes de transport, et, d’autre part, évalue dans quelle mesure les prélèvements effectués sur chacun d’eux « couvrent » ces externalités.

Alors que cette étude comporte des bais qui réduisent les avantages comparatifs de transport fluvial, elle conduit à affirmer que celui-ci est de loin le plus avantageux d’un point de vue écologique, justifiant en cela l’option décidée par le législateur de promouvoir le report modal dans le cadre de la loi Grenelle I.

Parmi les bais de méthode, on observera que toutes les externalités ne sont pas quantifiées. Seules le sont la pollution de l’air, l’effet de serre, le bruit, l’insécurité, la congestion et le coût marginal d’usage de l’infrastructure. Cette sélection conduit par exemple à négliger les bénéfices économiques élargis, ce qui – compte tenu de l’importance des économies d’agglomération et du régime de concurrence sur la croissance potentielle – peut introduire un biais important, notamment pour les comparaisons entre modes. De même, dans un sens cette fois moins favorable, la morbidité n’est pas estimée, non plus que les externalités associées aux risques catastrophiques.

Le tableau ci-dessous récapitule les résultats de l’étude pour les transports de marchandises.

Il montre que le fluvial est le mode de transport qui entraîne le moins d’externalités négatives.

Source : Références – SEEIDD – Les comptes des transports en 2011 (tome 2).

L’indicateur relatif au transport « Freycinet » – qui suggère que ce mode est le plus défavorable des modes terrestres – n’a qu’une signification relative dans la mesure où le faible volume du fret sur ce réseau tend mécaniquement à élever les coûts externes du mode. Par ailleurs, la prise en compte d’un coût moyen, au lieu d’un coût marginal d’usage de l’infrastructure, comme pour les autres transports, alourdit « méthodologiquement » le coût externe du Freycinet qui n’est significativement supérieur à celui des autres modes que pour ce poste.

Ce biais méthodologique s’applique également au transport sur le grand gabarit fluvial mais, pour troubler les comparaisons avec les autres modes, il a moins d’effet sur celui-ci en raison d’une part du volume du trafic qui en dilue l’impact (ce qui correspond à des économies d’échelle) et, d’autre part, d’un état moins défavorable du réseau à grand gabarit.

Il n’empêche que, même pour celui-ci, un calcul réalisé à partir du coût marginal d’usage de l’infrastructure, comme pour les autres modes, allègerait encore les coûts externes du transport fluvial et ne ferait que renforcer sa compétitivité par rapport aux autres modes de transports sur ce plan.

La position compétitive du fluvial est triplement plus avantageuse que celle de la route et plus que doublement par rapport à celle du fer qui est à peu près équivalente sur le plan environnemental (dans les limites des externalités prises en compte) mais distancée par le fluvial au regard du critère du coût de l’usage de l’infrastructure (en dépit du biais de méthode signalé ci-dessus).

Les coûts totaux des externalités des différents modes de transport peuvent être obtenus en tenant compte de la réalité des circulations en volume.

Les tableaux ci-dessous proposent les évaluations correspondantes à chaque mode terrestre.

BILAN DES EXTERNALITÉS (HORS CONGESTION) 
LIÉES AU TRAFIC ROUTIER FRANÇAIS DE 2009
(EN MDS €2009)

BILAN DES EXTERNALITÉS (HORS CONGESTION)
LIÉES AU TRAFIC FERROVIAIRE FRANÇAIS DE 2010
(EN MDS €2010)

BILAN DES EXTERNALITÉS LIÉES AU TRAFIC FLUVIAL FRANÇAIS DE 2010
(EN MOS €2010)

Les externalités négatives du transport fluvial représentent 0,6 % du total des coûts externes cumulés de la route et du fer soit, tous transports confondus, une proportion nettement inférieure à celle du transport fluvial dans l’ensemble des transports.

Avec 33,7 milliards d’euros, les externalités de la route arrivent largement en tête. Si le ferroviaire est nettement moins coûteux, ses externalités s’élèvent à 1,71 milliard d’euros soit près de dix fois celles du fluvial.

Pour établir des comparaisons plus significatives, il convient de neutraliser les coûts externes des autres modes de transport résultant du transport individuel de passagers. Le transport fluvial représente alors 1,6 % du total des coûts externes des transports terrestres (soit une part toujours inférieure à son poids relatif dans ces transports). Les coûts de la route (11,6 milliards d’euros) devancent largement ceux du ferroviaire (0,77 milliard d’euros) qui sont près de quatre fois plus élevés que ceux du fret fluvial (199,1 millions d’euros).

Aucun des modes de transport ne couvre par les prélèvements qu’il supporte ces coûts externes. Autrement dit, les transports sont sous-tarifés, situation qui induit sans doute une surconsommation de services de transport (sauf hypothèse de rigidité absolue de la demande) et assurément des transferts cachés au bénéfice des usagers, c’est-à-dire une forme d’iniquité.

Les résultats de cette partie de l’étude sont à prendre avec précaution dans la mesure où la méthode d’estimation des conditions dans lesquelles les usagers contribuent à financer les coûts externes des différents modes de transport est discutable sur certains points.

La sous-tarification ressort comme non homogène : elle est à peu près identique (environ 2,2 centimes d’euros par tonne kilométrique), pour le fluvial, le ferroviaire et certains segments routiers, tandis qu’elle est beaucoup plus forte pour d’autres portions routières.

L’écart de tarification pour le fret routier est en effet très variable : de 1,8 centime s’agissant des poids lourds et de 5,9 centimes pour les véhicules utilitaires légers (qui supportent des charges fiscales et de péages différenciées). Il vaut d’être noté que si pour les autoroutes concédées les péages font plus que couvrir les coûts de l’usage de l’infrastructure, tel n’est pas le cas pour les autres segments routiers.

Cette situation invite à restaurer les incitations dont dépendent les choix de transport.

La composante la plus robuste des résultats de l’étude réside dans les avantages incomparables du mode fluvial sous l’angle écologique et dans la sous tarification importante des nuisances liées à certains segments routiers.

Ce résultat n’est pas surprenant : les embarcations modernes permettent de transporter jusqu’à l’équivalent de 110 camions de 40 tonnes. Quant à l’internalisation des coûts externes de certains segments du transport routier, elle permettrait de restaurer le système de prix et modifierait les conditions de la concurrence entre les modes de transport. C’est d’ailleurs le sens des décisions prises dans le contexte des réflexions et décision européennes sur la soutenabilité du système de transport (Euro vignette, écotaxe). L’expérience montre que des freins très puissants limitent des avancées sans lesquelles les objectifs de développement durable risquent fort de rester lettre morte.

 
 

B. DES ORIENTATIONS STRATÉGIQUES QUI DOIVENT ÊTRE CLARIFIÉES ET RESTER AMBITIEUSES

Alors que le déficit fluvial appelle un rattrapage, le sous-dimensionnement du secteur apparaît, à côté des difficultés de valorisation marchande des investissements fluviaux, comme une fatalité qui pourrait expliquer les arbitrages peu favorables dont il bénéficie.

Le fluvial serait ainsi confronté à la tragédie du « too small to be considered », celle de tous les outsiders.

Vos rapporteurs entendent se distinguer des attitudes qui conduisent à désavantager systématiquement des secteurs innovants.

Relevant certaines tendances à infléchir les ambitions pour le fluvial, ils souhaitent que les incertitudes sur le programme d’investissement de VNF soient levées et que la France saisisse l’opportunité historique de lancer enfin le grand projet pour le fluvial de Canal Seine Nord Europe, dans la perspective d’une fidélité de l’État aux engagements de report intermodal pris au titre du développement durable et d’une contribution du fluvial à une élévation de la croissance économique.

1. Le fluvial au service du développement durable, entre ambitions et hésitations

Alors que la loi de 2012 s’était inscrite dans un contexte de relance de la voie d’eau avec un engagement de remise en état du réseau mais aussi de développement, des inflexions semblent en cours.

Les réflexions stratégiques les plus récentes sur les infrastructures de transport et, plus encore, leur programmation, ne témoignent pas de la forte ambition fluviale qui avait entouré la réforme.

a) Une loi placée sous l’égide des ambitions du développement durable

Pourtant, la période précédant l’adoption de la loi de 2012 avait ajouté quelques nouvelles illustrations à cette ambition fluviale, qui ont constitué la toile de fond de l’adoption de la loi.

En témoignent l’étude d’impact jointe au projet de loi à l’origine de la loi sous revue, mais également une série d’initiatives importantes qui en ont constitué le contexte :

– les dispositions de la loi Grenelle I (loi n° 2009-967 du 3 août 2009) relative aux objectifs de report modal ambitieux, avec le passage à une répartition du transport terrestre comprenant une part de non-routier à 25 % à l’horizon 2022 (contre 14 % en 2009) ;

– le V de l’article 11 de la même loi qui, d’une part, prescrit la définition d’un plan de restauration et de modernisation du réseau magistral, d’autre part, prévoit la réalisation du canal à grand gabarit Seine-Nord-Europe dans le cadre d’un contrat de partenariat ;

– le projet de relance de la voie d’eau adopté par le Conseil d’administration de VNF le 11 octobre 2011, qui « fixe les objectifs 2013 de l’établissement », et prévoit un programme d’investissements de 2 530 millions d’euros sur la période 2010-2018 (dont 840 millions d’euros entre 2010 et 2013).

Il faut souligner encore que le protocole d’accord signé avec les organisations syndicales dans le cadre des concertations sociales auxquelles ont donné lieu le processus de réforme comprenait un engagement d’investissements précis.

En revanche, au moment de la déclinaison concrète des projets de développement des infrastructures qui sont censés matérialiser l’ambition fluviale du pays, la voie d’eau subit régulièrement des arbitrages défavorables.

b) Une ambition révisée à la baisse ?

Les péripéties de la liaison fluviale entre le Rhin et le Rhône sont présentes à la mémoire de tous. De même, le projet Seine-Nord est à l’agenda depuis de très nombreuses années.

Les différentes phases de définition du schéma national des infrastructures de transport (SNIT) offrent une illustration plus récente des difficultés de définition des projets de développements fluviaux.

Le projet présenté en octobre 2011 revalorisait le rôle du fluvial : 6,5 % des dépenses d’optimisation et de régénération des réseaux existants devaient lui être consacrés, et jusqu’à 11,5 % des dépenses de développement des réseaux soit une progression spectaculaire par rapport à l’existant.

La dépense d’investissement en transport (DIT) s’élevait à 51 milliards d’euros en 2010, dont 60 % pour le matériel de transport2(*), le complément (20,4 milliards) étant consacré aux infrastructures.

De son côté, la dépense d’investissement dans le transport fluvial a représenté 400 millions d’euros en 2010, soit 0,7 % de l’investissement total (qui, par convention, n’inclut pas les automobiles achetées par les ménages).

Les projets fluviaux d’intérêt national, dont la réalisation apparaissait souhaitable dans les 20 ou 30 prochaines années, représentaient un investissement supérieur à 13 milliards d’euros avec le canal Seine-Nord-Europe (alors estimé à 4,2 milliards d’euros), la liaison Bray-Nogent et, dans l’esprit de l’article V de la « loi Grenelle »3(*), la réalisation des liaisons fluviales Saône-Moselle et Saône-Rhin. Ces dernières liaisons étaient estimées entre 8,5 et 11,5 milliards d’euros.

Le projet de SNIT a été examiné par la commission Mobilité 21 constituée en octobre 2012.

L’esprit général de ses travaux a été inspiré par un choix de priorité consistant à privilégier l’entretien des infrastructures de transport plutôt que leur développement.

Dans cette logique, la Commission a recommandé de garantir le niveau d’investissement nécessaire à la préservation du patrimoine fluvial. En ce sens, elle a préconisé une augmentation de la contribution de l’AFITF à VNF, de 50 % (en la portant à 60 millions d’euros).

En revanche, les ambitions de développement du réseau justifiées par les obstacles que ses caractéristiques exposées ci-dessus représentent pour le report intermodal, sont ressorties significativement amoindries des travaux de la commission.

La commission Mobilité 21 a proposé une hiérarchie des projets d’infrastructures concernant un volume financier de 150 milliards d’euros devant être intégrés dans le schéma national des infrastructures de transport. Un projet fluvial, le canal Seine- Nord Europe, n’était pas concerné par cette sélection, non plus que certains projets à effets directement ou indirectement fluvial, considérés comme devant plutôt être rattachés à d’autres programmations que le SNIT : les projets portuaires en particulier.

Deux scénarios sont imaginés selon le niveau d’engagements accessible : le premier à 10 milliards d’euros d’ici 2030, le second entre 28 et 30 milliards qui suppose de porter les ressources courantes de l’AFITF entre 2,4 et 2,7 milliards.

Les projets sont classés en trois catégories : les « premières priorités », devant être engagées avant 2030, les « secondes priorités », ayant vocation à être engagés entre 2030 et 2050, les projets à horizons plus lointains (après 2050) dont les études devraient être interrompues.

Aucun projet fluvial n’entre dans la première catégorie de ce classement, quel que soit le scénario.

La mise à grand gabarit de la Seine amont entre Bray-sur-Seine et Nogent-sur-Seine (pour un coût de 230 millions d’euros) est considérée comme une seconde priorité dans le scénario 1, la liaison Saône-Moselle/Saône-Rhin étant sélectionnée comme « à horizon plus lointain » (entre 15 et 17 milliards d’euros) ce, dans les deux scénarios.

En bref, sur les 150 milliards d’euros d’investissements envisagés à très long terme dans le scénario 1, seuls 17, 3 milliards seraient consacrés au fluvial.

Quant à un horizon plus envisageable, celui des 35 ans à venir, le ratio est encore plus faible (230 millions sur un total de de 103 milliards d’euros).

S’il est vrai que cette sélection repose sur un éventail de choix n’intégrant pas le canal Seine Nord Europe, dont la Commission a indiqué souhaiter le lancement, on ne peut déduire de ses travaux que le développement du fluvial ressorte comme une priorité effective pour elle.

c) Des atermoiements coûteux

Les revirements sur les choix de développement fluvial ont un coût qui peut être significatif.

A l’évidence, ils ne témoignent pas pour l’existence d’un projet pour la voie d’eau qui est une condition majeure tant pour la programmation stratégique de VNF que pour la mobilisation des personnels et des acteurs du mode. Ceux-ci ne peuvent pas former d’anticipations suffisamment stables pour éclairer leurs décisions.

En outre, ils entraînent des gaspillages financiers. Les dépenses réalisées dans le cours de la conduite des projets de développement sont exposées à une péremption du fait de l’abandon ou du report des projets concernés.

Il n’entre pas dans le propos du présent rapport d’évaluer les dépenses réalisées et devenues inutiles du fait des errements que connaît la programmation du développement du réseau fluvial. La Cour des comptes pourrait utilement y consacrer une partie de ses travaux.

Pour une simple illustration des enjeux, on peut se reporter aux dépenses cumulées réalisées depuis 2005 pour VNF dans le cadre du projet Seine-Nord-Europe. Elles se sont élevées à 258 millions d’euros (dont 15,5 millions de dépenses de fonctionnement – hors personnels – et 243 millions d’euros de dépenses d’investissement).

2. Lever les incertitudes sur le programme d’investissement de VNF, engagement fort de la réforme

L’un des éléments du protocole social dont la conclusion avait été un moment fort de la réforme consistait dans un engagement d’investissement dans la voie d’eau.

Il portait sur un volume de 840 millions d’euros d’investissements, de modernisation et de développement, sur quatre ans (2010-2013) et 655 millions d’euros au cours de la période couverte par le contrat d’objectifs et de performances 2011-2013.

Mais ce programme d’investissement de VNF s’inscrivait également dans le cadre d’un engagement plus ambitieux de consacrer 2,5 milliards d’euros à la modernisation et au développement du réseau au cours de la période 2009-2018, correspondant au projet d’établissement adopté par le Conseil d’administration de VNF le 6 octobre 2011.

Selon les informations transmises à vos rapporteurs à la toute fin de leur mission, ce programme semble révolu sans que, pour autant, la stratégie alternative ait été réellement formalisée.

VNF a donné les indications suivantes :

« Les besoins pour la remise en état du réseau (hors opérations de développement) ont été chiffrés par VNF dans une note à la commission Mobilité 21 à 1450 M€2015 sur la période 2014-2020, dont environ 775 M€2015 sur le grand gabarit et 125 M€2015 pour le PPP barrages.

Au sein des 550 M€2015 prévus sur le petit gabarit, les dépenses suivantes présentent un enjeu particulier : 90 M€2015 consacrés à la sécurité ; 83 M€2015 consacrés à la mise en conformité environnementale, dont 57 M€2015 pour l’abattage et la replantation des arbres du canal du midi ; 89 M€2015 pour la modernisation des méthodes d’exploitation, indispensables pour assurer les suppressions d’emplois demandées par ailleurs par l’État.

Total 2014-2020 (M€ 2015)

Remise en état

Mise en sécurité

Conformité environnement

Modernisation (hors PPP)

Total remise en état/modernisation

Modernisation (PPP)

Réseau principal grand gabarit

251

6

65

132

454

 

Réseau principal voies connexes

171

53

14

86

324

124

Réseau secondaire

234

60

80

75

450

Réseau complémentaire

44

28

3

12

87

 

Réseau en gestion hydraulique

8

2

0

2

13

 

Total

708

150

162

307

1 327

124

Source : VNF.

Au total, les investissements d’infrastructure nécessaires, hors opérations de développement, pour assurer la sécurité du petit gabarit et maintenir en état le réseau à grand gabarit représentent donc 1165 M€2015 sur la période 2014-2020, soit 167 M€2015/an, dont 18 M€2015 pour le PPP barrages, 44 M€2015 pour la modernisation (grand et petit gabarit) et 105 M€2015 pour le maintien en état du réseau à grand gabarit ainsi que la mise en conformité environnementale du réseau à petit gabarit.

Il convient d’insister sur le fait que ces montants ne permettent pas de remettre et maintenir en état le réseau à petit gabarit, mais seulement d’assurer la sécurité des agents et des navigants, sa conformité au droit de l’environnement et d’effectuer les modernisations nécessaires à la trajectoire de suppression d’emplois envisagée ».

Ces informations paraissent témoigner d’une forte inflexion des ambitions du projet « Voies d’eau 2018 » qui se trouverait réduit de l’ordre de 20 %.

Mais, en l’état des décisions, des doutes subsistent quant aux arbitrages qui seront rendus. La définition d’un nouveau contrat d’objectifs et de performance est encore en cours alors que l’échéance du précédent (2011-2013) a été atteinte, ce qui crée une regrettable solution de continuité (comblée par une simple « lettre de mission ») que vos rapporteurs souhaitent voir rapidement interrompue.

Il convient que le nouveau contrat définisse avec précision, réalisme mais aussi ambition, la nouvelle donne des investissements de VNF pour la période quinquennale à venir.

Vos rapporteurs souhaitent que les moyens dégagés se rapprochent le plus possible des besoins estimés par le gestionnaire de la voie d’eau afin de relever le défi de relancer le transport fluvial ce qui supposerait de revenir à une programmation plus proche de celle du projet « Voies d’eau 2018 ».

3. Réaliser enfin le projet de canal Seine Nord Europe

Comme pour tous les grands projets de développement d’infrastructure, le report, a fortiori l’abandon, du projet de canal Seine Nord Europe obligerait à constater des pertes sèches sur les dépenses engagées jusqu’ici.

Cette considération n’est pas à négliger dans les décisions qui s’imposent relativement au canal Seine Nord Europe. Mais, d’autres éléments plus essentiels sont à considérer qui militent pour une réalisation rapide du projet.

Le canal Seine-Nord, désormais « canal Seine-Nord-Europe », est, de longue date, l’un des grands projets d’infrastructure destinés à façonner le réseau national de transport. L’adjonction à sa dénomination de la dimension européenne consacre la véritable ampleur d’une infrastructure qui, pour être localisée sur le territoire national, présente des enjeux transnationaux majeurs, en termes de transport, de compétitivité économique et d’écologie.

L’européanisation du canal Seine-Nord n’est pas seulement syntaxique ; le « Seine-Nord-Europe » est désormais inscrit à l’agenda politique de l’Union européenne, avec des ouvertures budgétaires qu’il convient de saisir, à défaut de quoi l’histoire de la valse-hésitation qui a été jusqu’à récemment celle de cet axe majeur de reconquête du fluvial en France se poursuivrait sans doute au prix d’un renoncement durable à des ambitions pourtant consacrées par le Parlement.

Dans l’histoire du projet, la loi Grenelle I du 3 août 2009 a incontestablement consacré l’intention de lui donner un élan décisif.

Son article 11 programme la réalisation du canal en prévoyant ses modalités : « …Le canal à grand gabarit Seine-Nord-Europe, qui permettra le report vers la voie d’eau de 4,5 milliards de tonnes-kilomètres par an, soit l’économie de 250 000 tonnes de dioxyde de carbone par an, sera réalisé. Ce programme, présentant un coût de l’ordre de 4 milliards d’euros, sera cofinancé dans le cadre d’un contrat de partenariat public-privé, par la Communauté européenne, des collectivités territoriales et l’État, sur la période 2009-2020 ».

Cet élan a dû être modéré au stade de la réalisation du projet. Le canal Seine Nord Europe a connu une inflation de ses prévisions de coûts.

Dans l’avant-projet sommaire (APS) de 2006, les coûts du canal avaient été chiffrés à 3,2 milliards d’euros.

Dès la loi Grenelle I, en 2009, cette estimation avait été majorée pour atteindre 4 milliards d’euros soit une dérive de plus de 20 %.

Après réception des propositions initiales des candidats au dialogue compétitif lancé le 5 avril 2011 (et remises le 24 octobre), une nouvelle fourchette de coûts prévisionnels a été avancée par VNF, entre 5, 9 et 6 milliards d’euros, soit, à nouveau une dérive, de 50 % cette fois-ci.

Entre 2006 et 2011, les prévisions de coûts d’investissement du projet se sont trouvées quasiment doublées.

Un rapport conjoint du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et de l’Inspection générale des finances (IGG) a été réalisé à l’initiative des ministères chargés de l’économie et des finances et des transports (lettre de mission du 11 septembre 2012). Sur la base d’estimations de coûts plus défavorables encore (avec un coût total du projet de 5,9 à 7 milliards d’euros) et des « nombreuses incertitudes » pendantes, notamment sur le modèle économique du canal et sa contribution a développement durable, la mission a recommandé le report du projet « à une période économique plus favorable, compte tenu de son caractère pro-cyclique en ajoutant que ce report permettrait d’envisager une reconfiguration et de retenir le mode de réalisation le plus adapté.

Ces préconisations ont été suivies : le projet a été reporté.

Une mission de reconfiguration a été lancée par lettre en date du 17 avril 2013 du ministre des transports. Elle a rendu ses conclusions en décembre 2013 en formulant sept propositions dont la recommandation essentielle d’une « réalisation immédiate du Canal Seine Nord » sur la base d’une réduction de l’enveloppe financière permise par une diminution de la voilure du projet, un changement de tracé et le renoncement au choix d’une réalisation dans le cadre d’un contrat de partenariat au profit du choix d’une société de projet. Au total, le projet serait ramené à des enjeux financiers compris entre 4, 4 et 4,7 milliards d’euros, les économies de frais financiers associées au renoncement au PPP s’élevant à plus d’1 milliard d’euros.

Vos rapporteurs soulignent que la reconfiguration du projet démontre la capacité de le réaliser à des coûts acceptables. Il faut concéder que certains réaménagements, comme ceux relatifs aux plateformes multimodales pourraient n’être pas pérennes.

Mais, il faut observer que les collectivités territoriales ont pour certaines d’entre elles procédé à des aménagements susceptibles de favoriser une exploitation rapide du canal dont les équipements connexes pourront être complétés à mesure de son développement. Tel a été en particulier le cas des aménagements réalisés à Longueil-Sainte-Marie qui représentent un point de valorisation économique fort du projet.

Ils s’étonnent que le caractère pro-cyclique de ce grand investissement ait pu être retenu comme un argument défavorable par la mission IGF-CGEDD dans la mesure où, au contraire, il s’agit d’un investissement nettement contra-cyclique à haut contenu en emplois et susceptible d’exercer des effets d’entraînement macroéconomique particulièrement désirables dans une conjoncture marquée par un déficit évident de croissance économique.

Ils insistent sur l’apport d’un tel projet au mode fluvial en pleine cohérence avec les objectifs du Grenelle mais aussi sur son effet sur la croissance économique potentielle du pays. C’est un atout de la France que de disposer d’infrastructures performantes mais c’est un atout qu’il faut consolider en le situant dans les problématiques de l’économie européenne des transports. Celle-ci conduit à souhaiter que le mode fluvial français puisse, sinon concurrencer, du moins compléter, en en prenant le relais, une infrastructure de la rangée nord Europe en phase de congestion.

D’une certaine manière, l’évaluation de l’IGF et du CGEDD apparaît marquée par une certaine négligence des coûts environnementaux évités. Le canal permettrait d’économiser en phase d’exploitation 80 000 TEP par an et de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 21 millions de tonnes de CO2 sur une période de 50 ans. Doivent aussi être pris en compte les effets de prévention des congestions des axes alternatifs de transport.

Ils soulignent également l’urgence de saisir les opportunités offertes par la programmation financière européenne.

Le Conseil européen des 28 et 29 juin 2012 a adopté un pacte européen pour la croissance et pour l’emploi qui a été présenté comme une contribution de l’Union européenne à la résolution de la crise économique et financière et s’est trouvé inscrit dans le contexte de la stratégie Europe 2020.

Cette initiative qui comprend une enveloppe de 120 milliards d’euros pour financer des « mesures de croissance à effet rapide » est en partie adossée sur le budget européen, en particulier dans sa composante relative aux réseaux transeuropéens, notamment à travers une expérimentation « d’obligations de projets » – pour 5 milliards d’euros – et la réaffectation de fonds structurels non programmés.

Le cadre financier pluriannuel 2014-2020 prévoit, au sein de la sous-rubrique 1a « Compétitivité pour la croissance et l’emploi » (142,2 milliards d’euros pour la période de programmation) un « Mécanisme pour l’interconnexion en Europe-MIE » doté de 21,9 milliards d’euros (+ 167 %) par rapport à l’enveloppe précédente) à quoi s’ajoutent 11 milliards d’euros transférés depuis le fonds de cohésion pour la thématique des transports.

La quote-part consacrée aux transports s’élève en incluant les crédits du fonds de cohésion à 26 milliards d’euros soit 15 milliards hors cohésion. Cette ligne représente une capacité d’engagement annuelle d’un peu plus de 2 milliards d’euros en moyenne.

La France a été le deuxième bénéficiaire des interventions de la rubrique 1a en 2011 (13,3 % du total) mais à un niveau inférieur à celui de sa contribution au budget européen (16,3 %).

Par ailleurs, vu à travers le montant reçu en euro par habitant la France n’atteint que le 13ème rang4(*).

Cette situation ainsi que l’intérêt européen d’une infrastructure consacrée comme une priorité par la déclaration de Tallinn cosignée le 17 octobre 2013 par le commissaire européen aux transports et les ministres français, flamand, wallon et néerlandais qui l’a jugée éligible à un taux de subventionnement européen de 40 % justifient que ce projet soit soumis au soutien européen.

Dans ces conditions et compte tenu de l’engagement des collectivités territoriales concernées qui, hormis la région Ile de France, ont adopté des délibérations formelles de soutien financier, permettant de tabler sur une contribution de moitié au financement du reliquat non-couvert par les crédits européens, et d’un recours à l’emprunt limité à 900 millions d’euros, le reste à financer par l’État s’élèverait à 1 milliard d’euros constants de 2013.

Cet engagement peut être mis en rapport avec l’estimation basse du traitement des premières priorités du noeud ferroviaire lyonnais par la commission Mobilité 21 qui est de même montant quand les lignes à grande vitesse du sud-ouest supposeraient un investissement de 12,7 milliards d’euros.

* 2 Les achats d’automobiles par les ménages ne sont pas comptabilisés en investissement.

* 3 Voir supra.

* 4 La hiérarchie des bénéficiaires des interventions de la rubrique réserve un assez grand nombre de motifs de perplexité. Le Luxembourg est ainsi le premier bénéficiaire de la rubrique (en euros / habitant) ce qui s’expliquerait par la force d’attractivité de ce pays pour les entreprises agissant en Europe : explication rendue crédible par le constat que la Belgique, Malte, l’Irlande et les Pays-Bas suivent ce leader.

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