DECORTIQUAGES

France : la politique de l’eau a 50 ans. Des eaux troubles ?

1. LE CONSTAT

LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

En France, la politique de l’eau a 50 ans. Depuis la première loi sur l’eau du 16 décembre 1964, disposer d’une eau propre et potable est un droit fondamental. Plusieurs lois se sont succédées pour protéger la ressource, encadrer sa gestion et sa distribution. La dernière en date, la « Loi sur l’eau et les milieux aquatiques », a été adoptée le 30 décembre 2006. La lutte contre les pollutions est l’un des enjeux majeurs. En 2015, la France devra atteindre un « bon état » des eaux. Mais quel est l’état de l’eau aujourd’hui ? L’eau de votre robinet et celle de nos rivières ? Par ailleurs, L’Etat s’est aussi fixé un objectif de transparence. Comment est établi le prix de l’eau ? Pourquoi varie-t-il d’une ville à l’autre ? Comment sont négociés les contrats de distribution de l’eau ?

2. LES PRINCIPES DE LA POLITIQUE DE L’EAU

Depuis la première loi sur l’eau du 16 décembre 1964, la politique publique française de l’eau en France n’a cessé d’être modernisée et complétée afin de répondre aux enjeux fondamentaux que sont :

- l’accès à l’eau potable et à l’assainissement des eaux usées pour tous ;
- la prévention des risques liés à l’eau ;
- la préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques ;
- la prévention des pollutions permanentes et accidentelles ;
- le développement durable des activités liées à l’eau (industrie, loisirs, transport…) ;
- l’assurance d’une production agro-alimentaire ayant des impacts limités sur le milieu et les ressources.

La gestion de l’eau actuelle est basée à la fois sur la législation française et sur des directives européennes spécifiques. Elle repose sur des grands principes :

- Une gestion décentralisée au niveau des bassins versants : coordonnée au niveau national, la gestion de l’eau par bassin versant a été retenue. Le territoire « bassin versant » est adapté à la gestion des ressources en eaux et cohérent écologiquement ;

- Une approche intégrée (ou globale) qui tient compte des différents usages de l’eau et des équilibres physiques, chimiques et biologiques des écosystèmes aquatiques ;

- Une gestion concertée avec la participation de l’ensemble des acteurs de l’eau à toutes les échelles ;

- Une expertise scientifique et technique pour accompagner la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques de l’eau, coordonnée par l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques ;

- Des instruments économiques d’incitation : suivant les principes pollueur-payeur et utilisateur-payeur. Les redevances sont collectées par les agences de l’eau et redistribuées sous forme d’aides.

- Une planification et une programmation pluriannuelles : une planification qui définit des objectifs et des priorités d’actions au travers des SDAGE et des SAGE ; une programmation au travers des programmes pluriannuels de financement des agences de l’eau et des contrats de rivières au niveau local ;

- La responsabilité des autorités publiques pour la gestion des services d’eau potable et d’assainissement : les municipalités choisissent un mode de gestion qui implique des opérateurs publics ou privés.

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3. LES 6 GRANDS « BASSINS VERSANTS »

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La France des cours d’eau est divisée en six zones géographiques nommées « bassins versants », ou « bassins hydrographiques ». Ces six bassins sont : les bassins Rhône-Méditerranée-Corse, Rhin-Meuse, Loire-Bretagne, Seine-Normandie, Adour-Garonne et Artois-Picardie. Ils correspondent respectivement aux cinq grands fleuves français (Rhône, Rhin, Loire, Seine et Garonne), auxquels s’ajoute la Somme.

Un bassin est un ensemble de terres irriguées par un même réseau hydrographique : un fleuve, avec tous ses affluents et tous les cours d’eau qui les alimentent. Ces terres collectent les précipitations et contribuent au débit du fleuve; l’eau y acquiert sa composition chimique et reflète les processus naturels et les activités humaines qui s’y produisent. À l’intérieur d’un même bassin, toutes les eaux reçues suivent, du fait du relief, une pente naturelle commune vers la même mer.

Un bassin hydrographique constitue un système écologique cohérent formé de différents éléments : l’eau, la terre et les ressources minérales, végétales et animales. Il était donc logique que la politique de gestion de l’eau en France soit organisée autour de ce cadre naturel : depuis 1964, le bassin hydrographique constitue la pierre angulaire de la politique de l’eau française. À chaque bassin correspondent deux instances, le Comité de bassin et l’Agence de l’eau (voir Les instances de bassin : Comités de bassin et Agences de l’eau), chargées de gérer et de protéger les ressources en eau à l’échelle de ce bassin.

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4. LA GOUVERNANCE

Pour tout savoir sur les comités de bassin et agences de l’eau ainsi que les rôles respectifs de l’Etat et de l’Europe

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5. Y-A-T-IL RISQUE DE PÉNURIE EN FRANCE ?

Aucun risque de pénurie globale en eau n’est à redouter dans notre pays. La France dispose, en effet, d’une capacité de stockage en eau élevée, du fait de sa pluviométrie, de ses grandes montagnes, de son réseau hydrographique étendu et de ses importantes nappes souterraines.

Le territoire métropolitain bénéficie en moyenne de 480 milliards de mètres cubes de pluies par an (source : Météo France), auxquels s’ajoutent 11 milliards de mètres cubes provenant des fleuves transfrontaliers (Rhin non compris). Sur ce total, environ 321 milliards de mètres cubes s’évaporent dans l’atmosphère. Le bilan des ressources internes en eau de la France s’élève donc à 170 milliards de mètres cubes par an. Cela correspond à environ 2 800 mètres cubes d’eau par habitant et par an.

En France métropolitaine, le stock des eaux souterraines est estimé à environ 2000 milliards de mètres cubes, et celui des eaux de surface stagnantes (lacs naturels, grands barrages et étangs) à environ 108 milliards de mètres cubes.

Mais les ressources en eaux françaises sont, comme partout, inégalement réparties et varient selon les saisons, ce qui explique que certaines régions peuvent connaître des difficultés en période de sécheresse. En effet, la moitié de l’écoulement total concerne moins du quart du territoire. En outre, les prélèvements et la qualité des eaux varient selon les régions. Ainsi, en Bretagne, la proximité du socle granitique limite la capacité de stockage souterrain et rend les eaux de surface vulnérables aux effluents d’élevage, ce qui complique leur traitement en vue de les rendre potables. La région méditerranéenne, quant à elle, subit un climat sec et violent. Le grand Sud-Ouest connaît un risque non négligeable de sécheresse. Enfin, en région parisienne, la demande en eau et la pollution dépassent les capacités naturelles de la Seine : plusieurs barrages-réservoirs ont été mis en place pour relever le débit d’étiage, et une partie de l’eau est prélevée en aval de Paris (vers l’amont de l’Eure), ainsi que dans une nappe commune avec le bassin versant de la Loire, contigu au bassin « Seine-Normandie ».

6. LES PARADOXES DE LA POLITIQUE DE L’EAU

LE POINT DE VUE D’UN SPÉCIALISTE : BERNARD BARRAQUÉ

DIRECTEUR DE RECHERCHE AU CNRS

Le siècle qui s’ouvre est présenté dans les médias comme celui d’une nouvelle “grande peur”, celle de l’eau. Mais cette peur est fabriquée à partir d’un amalgame entre plusieurs problèmes différents qui se sont accumulés : quel rapport entre le prix de l’eau de nos robinets et les ressources disponibles dans la bande de Gaza? Pouvons-nous croire que si nous achetons moins d’eau aux grandes multinationales des services publics qui se développent, il en restera plus pour le tiers-monde? La perspective de la mondialisation doit-elle être “rabattue” techniquement sur l’eau? On dira que tout est une question de développement durable, mais encore faut-il préciser ce qu’on entend par là.


Le rapport Brundtland mettait l’accent sur une perspective inter-générationnelle, mais pour les Nations-Unies, dans ce même cadre, la définition se précise : la durabilité c’est la poursuite simultanée de trois objectifs très différents de développement, à savoir la reproductibilité économique, l’amélioration des performances environnementales et sanitaires, et, fait nouveau par rapport au simple compromis entre écologie et économie proposé dans les années 1980, une éthique de l’eau (notamment une acceptabilité sociale et politique, cf Selborne, UNESCO, 2000). Ces trois dimensions ne sont pas nécessairement compatibles entre elles.
La recherche d’un bon compromis entre elles doit aussi être conduite en tenant compte du contexte géographique, climatique, économique. Ainsi, il faut distinguer d’une part entre pays riches et pauvres (la notion de 25 à 40 litres d’eau potable par jour par personne n’a pas de sens lorsque tous les habitants d’un pays sont raccordés au réseau public); d’autre part entre zones tempérées et arides (économiser de l’eau dans les premières ne change rien à la pénurie des secondes); ensuite entre l’eau pour les usages domestiques (moins de 100 m3/an/habitant) et l’eau pour produire la nourriture des populations (1000 m3 au moins); et enfin entre les politiques des ressources en eau et celles des services publics d’eau et d’assainissement (la gestion privée des services publics n’est pas la privatisation de la ressource). Mais il faut aussi dépasser un certain nombre de paradoxes qui accroissent encore les difficultés de compréhension du public, et qui engagent en fait des controverses scientifiques mal clarifiées. Prenons cinq exemples d’actualité : la qualité de l’eau potable, les compteurs d’eau, la tarification au coût complet, les marchés de l’eau, la guerre de l’eau. Autant de thèmes qui me semblent avoir attiré des commentaires imprudents.

Paradoxe dans le verre d’eau
Premier paradoxe : la qualité de l’eau du robinet s’est évidemment améliorée constamment depuis des décennies dans les pays développés, mais les enquêtes des médias font état d’un pourcentage croissant de gens qui reçoivent une eau non potable! En France notamment, une lecture hâtive des résultats de mesure sans précautions statistiques donne à croire que plus de 30 millions de gens reçoivent une eau du robinet non potable. En fait, ce résultat est obtenu en additionnant toutes les populations dont la desserte en eau n’a pas respecté toutes les normes à un moment donné. En fait, le ministère de la Santé constate que sur un million d’analyses pratiquées par an, plus de 99,2% sont bonnes. La proportion tombe à 96% pour les nitrates.

Mais le problème de fond est que le système de normes sanitaires qu’on a développé devient trop complexe. Avec 64 critères aujourd’hui, et plus de 100 aux Etats-Unis, le respect permanent et total devient quasiment impossible; ou bien faudrait-il tellement traiter l’eau que les montants des factures s’envoleraient (Barraqué, 1996). D’autre part, ces critères portent sur des contaminations qui n’ont pas du tout le même impact sur la santé, et les amalgamer est dangereux. Mais le plus grave est que la critique des médias est appuyée sur le discours de certains scientifiques travaillant sur ces contaminations, et qui n’arrivent pas à faire la part des choses entre l’idéal de santé publique (risque zéro) hérité du XIXe siècle, et la réalité sociale économique et sanitaire d’aujourd’hui. Sur France-Inter, un samedi matin, un jeune thésard en pharmacie nous interdit de boire l’eau du robinet, car elle est contaminée par de l’aluminium (responsable de la maladie d’Alzheimer), par plein de micropolluants, de produits cancérigènes, etc. Mais il ne dit pas que cette contamination reste très faible, et raisonne d’une manière absolue. Or, il ne semble pas se poser de question sur ce que peut contenir l’eau minérale, et encore moins sur le reste de notre alimentation qui est bien plus dangereuse. De même, certains écotoxicologues disent que d’une part le plomb donne le saturnisme, et que d’autre part on en trouve des traces dans le sang des citadins, donc qu’il faut sévériser la norme de façon telle que les pays membres devront supprimer tous les tuyaux de plomb d’ici à 15 ans (coût 20 milliards d’Euros en France, dont les trois quarts à la charge des particuliers). Mais on ne nous dit pas à partir de quelle dose dans le sang on a un risque de saturnisme, ni qu’aucun des cas de saturnisme constatés en France ne sont attribuables à l’eau du robinet. Bien sûr, nul ne disconvient qu’il faut supprimer les tuyaux de plomb, mais cela se fait tout seul, et il suffirait d’interdire le plomb dans toutes les canalisations neuves ou refaites. Donc faire acte d’autorité politique au lieu de se cacher derrière des experts.

Partout, on veut améliorer toujours davantage la qualité de l’eau du robinet, mais encore faut-il rester dans les limites du raisonnable économique et social, voire du sanitaire lui-même. Par exemple, parce qu’aux Etats-Unis on a trouvé que des sous-produits du chlore étaient cancérigènes, certains services publics de pays tropicaux en développement ont supprimé la chloration et il en a résulté de graves épisodes de gastro-entérites. Pourtant, la durée de vie moyenne dans ces pays, due notamment aux maladies hydriques, est inférieure à celle à partir de laquelle on peut risquer d’avoir un cancer dû aux sous-produits de la chloration …

Bien des gens achètent des eaux en bouteille, mais c’est souvent davantage soit pour leur qualité organoleptique, soit parce qu’ils entretiennent un rapport un peu mystique avec une eau de source “sacrée”, que pour leurs vertus sanitaires; et paradoxalement, s’ils boivent et font la cuisine uniquement avec de l’eau de source, ils dépensent dix fois plus par an sur une partie qui ne dépasse guère 5% de leur consommation d’eau, que pour leur facture ou leurs charges pour le reste de leur consommation d’eau du service public. Les polluants diffus dus à l’agriculture constituent certes une préoccupation croissante. Mais là encore, la norme de santé publique provoque une angoisse inutile en se substituant à ce qui devrait être annoncé bien plus clairement : une volonté de protéger l’eau dans son milieu naturel, par principe de précaution, conduit logiquement à faire la chasse aux nitrates. Ce n’est pas tant pour eux-mêmes que parce qu’ils constituent des traceurs de bien d’autres polluants plus dangereux issus de l’agriculture intensive. D’où les politiques efficaces qui se développent empiriquement dans plusieurs pays membres : la reconquête des eaux brutes destinées à la consommation humaine par convention et compensation avec les agriculteurs. La Directive Cadre constitue ici un progrès, car elle affiche clairement la nécessité de reconquérir les milieux aquatiques pour eux-mêmes. On voit d’ailleurs de mieux en mieux que la solution durable c’est d’intervenir en amont, et de protéger de façon beaucoup plus large des périmètres réservés à la ressource pour l’alimentation humaine, quitte à compenser les agriculteurs pour leurs pertes de rendement. Pourtant, paradoxalement, une hyperfocalisation sur les normes de potabilité et sur leur renforcement permanent pousse les distributeurs publics et privés vers toujours plus de techniques sophistiquées dont on ne maîtrise pas les sous-produits et donc les entraîne inexorablement vers les tribunaux.

Paradoxe du compteur d’eau
Depuis des années, distributeurs d’eau, associations de consommateurs, élus et médias ont poussé l’idée d’un paiement individuel au volume de l’eau du robinet et de l’assainissement des eaux rejetées par les usagers domestiques. Le compteur individuel serait plus efficace, plus juste, chacun étant amené à maîtriser sa consommation comme il l’entend. Pourtant, loin des arguments moraux, un compteur d’eau doit être considéré comme un moyen de se procurer une information plus fine sur l’usage d’un service public, mais dont le coût peut dépasser l’économie qu’on peut attendre. Explication : la consommation d’eau intérieure aux logements est pratiquement déterminée par le type d’équipements, et par des caractéristiques psychologiques et culturelles mal connues, mais qui sont sans doute difficiles à changer : chacun peut en effet constater pour lui-même qu’il ne fait généralement pas attention lorsqu’il ouvre ou ferme le robinet; donc la mise en place d’un compteur individuel ne conduit guère à faire des économies, du moins en appartement; inversement, il est vrai, la consommation extérieure (jardin, voiture etc.) est élastique par rapport au prix. Les Français ont raison de mettre des compteurs individuels aux pavillons, et de regrouper les logements derrière un seul compteur en habitat collectif, au moins dans les petits immeubles. Car le coût annuel de gestion de l’information-compteur, amortissement compris, est de 30 à 60 Euros, soit environ l’économie que feraient les plus économes, à taille d’appartement égale. Voulant supprimer les parties fixes (mais pourquoi ne demandent-elles pas la suppression des abonnements de l’électricité et du téléphone), les associations de consommateurs demandent que les compteurs individuels soient gratuits, ou répercutés dans les volumes facturés. Mais c’est complètement arbitraire, et cela ne correspond pas à la réalité de la structure des coûts des services publics; d’ailleurs, comme l’essentiel des coûts de l’industrie de l’eau sont des coûts fixes, la partie fixe devrait logiquement représenter l’essentiel, et symétriquement, la théorie économique recommande dans ce cas une gestion publique et un financement par l’impôt ! La facturation au volume a l’avantage de limiter les pertes, en particulier les fuites dans les parties cachées des réseaux, mais elle n’a pas besoin d’être faite de façon obsessionnelle. En Angleterre, il n’y a pas de tradition de compteurs et pourtant la consommation reste très modérée; la privatisation a logiquement conduit à se poser la question de leur installation. Mais le coût correspondant, de plus de 4 milliards d’Euros, dépasse largement celui des réparations de fuites dans les parties publiques des réseaux, qui elles, permettent de repousser à plus tard de coûteux investissements de renforcement de l’offre en eau. En définitive, avec l’accord des associations de consommateurs, on a décidé de ne mettre de compteurs que chez les gros usagers, et chez les particuliers ayant une piscine ou un arrosage automatique du jardin. Des études déjà anciennes d’économistes anglais ont montré que, par rapport au système de paiement par les “rates” proportionnelles à la valeur immobilière (comme les impôts locaux), la mise en place de compteurs n’aurait guère d’impact redistributif.

Rappelons enfin que bien des demandes de compteurs individuels, en France, sont le fait de copropriétaires qui ne veulent pas être solidaires de leurs voisins . Bien sûr, il est préférable pour les usagers comme pour les services publics que les volumes d’eau soient comptés quelque part; et les compteurs individuels sont même tout à fait justifiés en cas de gaspillages volontaires ou de conflits graves. Mais l’absence de solidarité entre voisins a un coût, qu’il est discutable de vouloir faire prendre en charge par la collectivité.

D’ailleurs, on peut prendre ce problème à l’envers : on voit bien, dans certaines villes du tiers monde, qu’il est impossible de faire payer les usagers des quartiers pauvres individuellement. Mais que faire alors ? Même si ce n’est pas satisfaisant à long terme, ce sont des solutions de desserte simplifiée qui se développent ; par exemple, la vente de volumes en gros aux quartiers en question constitue un bon compromis : l’eau en gros est très peu chère, et le service public comme les usagers pauvres s’y retrouvent.

L’idée défendue ici est que c’est pour des raisons de morale petite bourgeoise et non pas pour des raisons économiques que l’on veut généraliser la facturation individuelle : n’ai-je pas entendu un jour une jeune économiste de l’environnement défendre ceux-ci parmi les outils à notre disposition pour rationaliser l’usage de l’eau du robinet (notamment les marchés de l’eau, cf. infra), au nom d’un impératif : la nécessité de pousser les gens à faire des économies ? Mais pourquoi faire des économies si l’eau disponible est abondante, et surtout, si la structure des coûts (fixes) empêche de faire baisser les factures ? C’est pourquoi, quand on entend des économistes essayer de démontrer qu’il faut augmenter les prix pour faire baisser la demande, et “jouer à l’élasticité”, on doit crier au fou; non seulement parce qu’on ne trouve que de très faibles élasticités, ou à cause de l’argumentaire purement moral sous-jacent, mais aussi parce que l’essentiel pour la durabilité du service de l’eau c’est d’arriver à repayer régulièrement l’énorme infrastructure constituée en 150 ans, qui dessert chaque européen en eau potable et le débarrasse de ses eaux usées. On veut une justice consumériste, alors qu’on a affaire à un service public de coûts fixes qui n’y correspond pas.

Paradoxe de la facturation de l’eau
En Suisse, où pourtant on ne manque pas d’eau, la consommation a régulièrement baissé depuis 1976, année d’un pic historique de consommation dû à la sécheresse, qui a fait craindre qu’on en manque. La conséquence de la baisse, c’est que pour faire face à leurs annuités d’emprunts, liées aux investissements de surcapacité qu’ils avaient crus nécessaires, les distributeurs d’eau publics ont été obligés d’augmenter les prix unitaires. Donc, on fait des économies et on paye plus cher…

Pourtant, comme en Suisse, la consommation d’eau baisse globalement un peu partout en Europe depuis dix ans. Faute d’études sociologiques et anthropologiques véritables, on ne trouve d’explication, provisoirement, que dans les économies faites par quelques gros usagers (cas de Paris, Barbier et al. TSM, 1998). Mais il est possible que le lent renouvellement des équipements ménagers, avec une efficacité accrue en eau, rende cette baisse structurelle. La vraie question est de savoir si ce changement structurel pourra être absorbé économiquement et accepté socialement.

Or justement, dans les pays les plus riches, où l’équipement en eau et en assainissement est achevé, on veut supprimer les subventions, et tarifer les services de façon à en recouvrer tous les coûts. On a cependant un peu oublié que l’entretien à long terme de cette énorme infrastructure mise en place nécessite de gros investissements avec une périodicité lente. Comme l’argent emprunté est cher, surtout lorsqu’il n’y a pas d’inflation, les prix de l’eau sont amenés à augmenter inexorablement. Ce n’est qu’à long terme qu’une politique d’économie se traduira par des baisses relatives de prix. En attendant, les usagers sont en quelque sorte punis d’avoir fait des économies, et dans certains cas, il s’est créé une véritable spirale de désaffection par rapport au service public. Et qui nous dit que les “pavillonnaires” qui auront remis des puits en service pour faire des économies (justifiées) d’eau potable au jardin ne seront pas tentés de satisfaire la plupart de leurs besoins avec des citernes ou des puits, en recourant le moins possible au réseau public ? C’est en fait la situation courante lorsque le service public est de mauvaise qualité, par exemple dans les îles grecques. Et, comme on le voit dans ces cas, les couches sociales fortunées arrivent bien mieux à faire face aux déficiences du service que les plus pauvres (Zérah, 1999). La logique consumériste, en aggravant sans le vouloir la désaffection par rapport au service public, nous ramènerait au XIXe siècle?

De surcroît, parce que l’eau est un bien vital, la consumérisation repose une question sociale. Or ne nous enferme-t-elle pas dans une inutile recherche du service minimal à assurer aux plus pauvres ? Deux ou trois exemples méritent d’être cités ici. En Flandres belges, on a décidé d’appliquer l’engagement social de Rio, en offrant 40 l/hab/jour gratuits, et a contrario en augmentant les prix des volumes en sus pour que les distributeurs s’y retrouvent. Comme il est impossible de mesurer la consommation chaque jour, on a choisi plutôt 15 m3/hab/an gratuits. Et si on peut savoir à peu près combien de personnes vivent derrière un compteur, puisque cette information est déclarée aux impôts locaux, on ne sait pas quel est leur mode de vie (voyages, vacances, invitation d’amis, etc.). Pour éviter la ruine des services publics, on a beaucoup augmenté le prix de l’eau pour les tranches supérieures. A la conférence Lille 1 des Agences de l’eau au début 1999, les gestionnaires des services d’eau flamands sont venus dire leur inquiétude, parce que cette mesure déstabilisait la régularité des volumes vendus, alors que ceux-ci étaient déjà parmi les plus faibles d’Europe. Ils pensaient que des particuliers étaient incités à utiliser à nouveau l’eau de leurs puits privés ou la pluie récupérée, mais ne savaient pas jusqu’où cela irait. Et 6 mois plus tard, à la conférence de Sintra organisée par la DG Environnement sur le prix de l’eau, un universitaire qui avait fait un audit pour le gouvernement provincial flamand (Van Humbeek, 1999), est venu présenter une étude qui se retrouvait sous embargo : il avait trouvé que les 15 premiers m3 gratuits avantageaient les familles riches ! En effet, il se trouve dans cette région que les plus riches ont plus d’enfants, et qu’à partir d’un certain nombre, un enfant supplémentaire consomme moins que la moyenne par personne et par an. Donc les familles riches sont un peu plus subventionnées que les pauvres ! De surcroît, la mesure venait tempérer une décision de ne plus appliquer de rabais inversement proportionnels aux tranches de revenus sur la partie assainissement de la facture. Ce qui fait que le prix de l’eau a augmenté considérablement au total, et en particulier pour les plus pauvres, et que les m3 gratuits sont une contrepartie ridicule. Cet exemple devrait être médité par tous ceux qui ont oublié de faire le minimum d’enquête sociologique avant d’imaginer des usines à gaz de tarification, uniquement pour faire accepter en fait la dé-municipalisation des services publics et leur consumérisation. Le comble c’est qu’à la conférence de Lille 2, un an après Sintra, la Commissaire européenne à l’environnement, Margot Wallström en personne, a recommandé qu’on multiplie des expériences comme en Flandres belges … Le fait que les économistes qui la conseillent n’aient pas pu ou pas voulu lui faire part des difficultés rencontrées, et qu’en Flandres, il soit tabou de rediscuter de ce qui avait fait l’objet d’un engagement des élus, malgré l’échec, montre la force de l’idéologie consumériste.
A l’inverse, certains organismes HLM français qui se sont lancés dans les LQCM (logements de qualité à coûts maîtrisés, pour une population à faibles revenus) ont été conduits à supprimer les compteurs et à faire payer les charges d’eau et de gaz par des forfaits mensuels : ces derniers sont prévisibles et donc acceptables par les gens modestes qui n’ont jamais de quoi payer une facture variable et venant à l’improviste. Cet exemple devrait encore davantage faire méditer tous ceux qui confondent justice sociale et consumérisme.

Le recul historique (Barraqué, 1997) montre que les services de l’eau se sont avant tout développés à l’échelle locale, mais grâce à des financements publics, donc des subventions, dans le cadre des convictions de l’époque : les infrastructures étant des industries de coûts fixes élevés et de coûts marginaux très faibles, il paraissait logique qu’elles soient financées par l’impôt. A la longue cependant, les dysfonctionnements de ce modèle “municipaliste”, tourné uniquement vers l’offre, sont apparus, et ont attiré des formes de gestion modernisées plus proches des critères du secteur privé. En particulier, les subventions ne sont généralement plus disponibles lorsqu’il faut renouveler le patrimoine vétuste. Mais comme le plus souvent, les règles de la comptabilité publique interdisaient aux régies de faire des amortissements et les provisions, la délégation au secteur privé a souvent constitué la seule solution durable d’autofinancement pour les collectivités locales, sauf dans les pays où les collectivités locales ont été autorisées à créer des entreprises privées dont elles sont les propriétaires. Dans de nombreux pays, on a aussi créé des mécanismes de mutualisation des financements, pour abaisser artificiellement l’impact de ceux-ci sur les prix . Comprendre l’évolution des méthodes de financement des services est bien plus important que de calculer l’élasticité de la consommation pour évaluer la véritable durabilité technico-économique des services publics.

Quand on réalise que les pays du nord de l’Europe ont subventionné l’équipement initial pendant toute la longue période de son installation, et qu’ils continuent encore à donner des subventions ici et là, comment imaginer que les pays du sud de l’Europe fassent payer les coûts complets ? Le saut des prix des services serait totalement inacceptable, même si aujourd’hui ils sont largement sous-tarifés ; il est impossible de rationaliser la gestion des services d’eau (en se rapprochant de la “vérité des coûts et des prix”) tant qu’ils demeurent rationnés (que la population n’est pas presque entièrement desservie). Et par ailleurs, la gestion de la demande n’en est qu’à ses balbutiements, contrairement à ce qui est la règle dans l’approche par le marché. Prudence et études complémentaires devraient être de mise.

Paradoxe du marché de l’eau
Lorsqu’on parle de marché de l’eau, on fait bien souvent, et à tort, l’amalgame entre la privatisation des services publics (et plus largement leur redéfinition comme des services à caractère commercial) et celle des ressources en eau. On vient de voir que la première ne constituait pas un marché. Seule la seconde en ouvre la possibilité, une appropriation privée de l’eau permettant de vendre ou d’acheter des droits sur des volumes à prélever. Depuis très longtemps dans le monde, divers systèmes de contrats permettent de réaffecter les ressources (en quantité ou en qualité) à des usages à plus forte valeur économique. Mais pour autant, cela ne fait pas un marché. Car le marché suppose une appropriation des droits de propriété.

Or, à part la zone aride des USA, où la ruée vers l’or a conduit à traiter l’eau comme le minerai qu’elle permettait d’extraire en le lavant, c’est-à-dire comme une ressource minière appropriable, l’eau courante est soit partie du domaine public, soit un patrimoine commun à partager selon une règle d’usage raisonnable et équitable, ce qui entraîne plutôt la formation de communautés d’usagers de l’eau.

D’autre part, un véritable marché implique de nombreux vendeurs et acheteurs, ce qui implique en fait de construire des infrastructures de transport de l’eau à distance. Or, même si ces transferts n’ont pas d’impact catastrophique sur l’écologie des bassins donneurs, l’investissement correspondant est vite ruineux, et doit être assuré à fonds perdus par l’Etat. Et on n’est plus dans les années 1950 et 1960, où l’argent était prêté pour rien, voire donné : c’est ce qui s’est passé en Californie, où on peut discuter aujourd’hui d’établir un marché de l’eau grâce à l’aqueduc nord-sud payé par les subventions fédérales des années 1950. Quelle contradiction ! Les médias fantasment sur le projet de transfert de l’eau du Rhône à Barcelone, et ignorent le rapport que plusieurs experts européens ont réalisé pour la Direction de l’Eau en France (Barraqué, 2000) : si l’infrastructure est payée au prix coûtant, l’eau brute rendue à Barcelone revient à 5 FF/m3, soit déjà davantage que le prix du dessalement de l’eau de mer ! Et de surcroît, les partisans du projet surestiment la demande, et donc en réalité, il faudra bien répartir les énormes coûts fixes sur des volumes inférieurs; alors le prix unitaire sera si élevé que la demande baissera, rendant le projet inutile. Ou bien l’Europe paiera le projet, et se retrouvera en contradiction avec les principes économiques affichés dans la Directive cadre (couverture des coûts). Le pire est qu’il serait bien moins cher de racheter de l’eau aux agriculteurs de Catalogne occidentale, qui, comme tous leurs homologues espagnols, bénéficient d’une eau quasi-gratuite depuis la grande hydraulique franquiste… Avant de parler de marchés de l’eau, c’est cette distorsion en faveur de l’usage de l’eau le plus gaspilleur qu’il faut faire cesser : comme la négociation sera rude, autant commencer dès maintenant au niveau local.

Paradoxe de la guerre de l’eau
Lorsqu’on dit que l’on se battra pour l’eau au siècle prochain comme on s’est battu pour le pétrole au XXe siècle et pour l’or au XIXe siècle, on se trompe aux plans historique et juridique : sur les cent soixante fleuves internationaux de la planète, à peine quelques-uns font l’objet de conflits inter-étatiques; les hommes font la guerre, comme par le passé, pour toutes sortes de raisons, et ils mobilisent éventuellement l’eau, mais ni plus ni moins ; Anthony Turton (2000), dans un article de méthode, montre qu’on peut distinguer au moins trois cas de guerres où l’eau joue un rôle, mais seul l’un d’eux est vraiment une guerre de l’eau. Dans les cas où les usages de l’eau d’un bassin international atteignent les limites de la ressource, la situation interne aux états est elle-même souvent si complexe et si conflictuelle que l’internationalisation permet plutôt de dépassionner et de pacifier la situation. Mais les idéologues de la guerre de l’eau ne se rendent pas compte qu’ils font inconsciemment une erreur théorique : celle d’une assimilation abusive de l’eau à un minerai comme l’or ou le pétrole, alors qu’on a affaire à une ressource, vitale certes, mais renouvelable et toujours en mouvement. Dans la plupart des pays, l’essentiel de l’eau est inappropriable, même par les états, et elle est la chose commune de ses usagers, à partager raisonnablement. En Europe, les pays latins rejoignent leurs voisins de droit coutumier germanique en dissociant le droit d’usage du droit de propriété sur l’eau, même en ce qui concerne les eaux souterraines. Burchi (1991) montre que le nouveau rôle de l’Etat est d’être le gardien de l’eau, non pas son maître. USA en tête, la politique de la grande hydraulique étatique, “gratuite et obligatoire” est remise en cause. C’est notamment parce que les grands projets étaient centrés sur le développement de l’irrigation, qui constitue un usage à faible valeur ajoutée pour l’eau, et qui de surcroît ne permet pas l’auto-suffisance alimentaire, puisque l’irrigation permet le plus souvent de produire des récoltes qui seront achetées par les pays riches. Il est dommage que l’on ait entraîné les pays en développement dans cette voie, car ils se sentent trahis. Mais, aujourd’hui, l’humanité utilise 40% des ressources en eau douce exploitables de la planète, et, déjà, 70% de cette utilisation se fait dans l’agriculture. C’est la poursuite de cette politique d’irrigation sans précaution qui n’est pas durable, notamment parce qu’elle est fondée sur la gloire des états plus que sur sa capacité à faire vivre les populations pauvres (Roy, 1999). Heureusement, une évolution générale vers la définition de l’eau comme patrimoine commun de l’humanité (ex. convention des Nations Unies de 1997 sur le partage des rivières internationales à des fins autres que la navigation) permet d’espérer un infléchissement vers le “raisonnable et équitable” (Della Penna, 2000). L’eau est en fait davantage un facteur de paix que de guerre.

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Une réflexion sur “France : la politique de l’eau a 50 ans. Des eaux troubles ?

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