DECORTIQUAGES

25 ans après Tchernobyl, la sûreté nucléaire face à ses défis

SÉNAT

Rapport d’information n° 634 (2013-2014) de M. Michel BERSON

 

167941_bigCRÉDIT PHOTO : EDF

 

1. ETAT DES LIEUX

LE SYSTÈME FRANÇAIS DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE, DE RADIOPROTECTION ET DE TRANSPARENCE

La sûreté nucléaire et la radioprotection relèvent, au premier chef, de la responsabilité des exploitants d’activités nucléaires qui incluent aussi bien la production d’électricité nucléaire et le transport de substances radioactives, que les activités intervenant dans les domaines médical, comme l’imagerie et la radiothérapie, vétérinaire, industriel et de recherche. Pour autant, il revient à l’État de veiller au respect des différentes normes et procédures concourant à la sûreté nucléaire et à la radioprotection. À la suite des évolutions intervenues au cours des dernières décennies, cette mission de contrôle a été confiée à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui bénéficie de l’expertise de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) ; ces deux entités forment ce qu’il est convenu d’appeler le « dispositif dual » de sûreté nucléaire et de radioprotection.

Fruit des évolutions précitées, le financement de ce dispositif s’avère particulièrement complexe, faisant intervenir de multiples programmes et missions du budget de l’État, ainsi qu’une taxe affectée. Le financement de la transparence nucléaire, qui repose sur le Haut Conseil pour la transparence et l’information pour la sécurité nucléaire (HCTISN) de même que sur les commissions locales d’information (CLI), réunies au sein de l’Association nationale des comités et commissions locales d’information (ANCCLI), semble souffrir des mêmes défauts et paraît également appeler un effort de rationalisation et de clarification.

Ces différents éléments sont précisés dans les développements qui suivent, après une brève présentation du système français de sûreté nucléaire, de radioprotection et de transparence.

I. SÛRETÉ, TRANSPARENCE, SÉCURITÉ ET RADIOPROTECTION : QUELQUES DÉFINITIONS

Bien que souvent confondues, la sécurité et la sûreté nucléaires constituent toutefois deux notions bien distinctes qui ont été définies par l’article 1er de la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (TSN), dont les dispositions ont été reprises, pour l’essentiel, par les articles L. 125-12 et L. 591-1 du code de l’environnement.

La sécurité nucléaire, en effet, affiche un périmètre plus large et englobe la sûreté. Ainsi, l’article L. 591-1 précité indique que la « sécurité nucléaire comprend la sûreté nucléaire, la radioprotection, la prévention et la lutte contre les actes de malveillance ainsi que les actions de sécurité civile en cas d’accident ». Ce même article précise également la définition de la sûreté nucléaire, qui renvoie à « l’ensemble des dispositions techniques et des mesures d’organisation relatives à la conception, à la construction, au fonctionnement, à l’arrêt et au démantèlement des installations nucléaires de base ainsi qu’au transport des substances radioactives, prises en vue de prévenir les accidents ou d’en limiter les effets », ainsi que celle de la radioprotection, correspondant à « la protection contre les rayonnements ionisants, c’est-à-dire l’ensemble des règles, des procédures et des moyens de prévention et de surveillance visant à empêcher ou réduire les effets nocifs des rayonnements ionisants produits sur les personnes, directement ou indirectement, y compris par les atteintes portées à l’environnement ».

La notion de transparence nucléaire est, quant à elle, spécifiée à l’article L. 125-12 du code de l’environnement qui dispose que celle-ci « est constituée par l’ensemble des dispositions prises pour garantir le droit du public à une information fiable et accessible en matière de sécurité nucléaire ».

Votre rapporteur spécial a souhaité concentrer ses analyses sur le financement public de la sûreté nucléaire, de la radioprotection et de la transparence nucléaire en matière civile ; aussi le présent rapport ne traite-t-il ni de la sécurité nucléaire entendue au sens restreint soit la lutte contre les actes de malveillance, ni de la sûreté nucléaire et de la radioprotection relatives aux activités nucléaires intéressant la défense.

En France, la distinction des autorités chargées de la sûreté et de la sécurité nucléaires – l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et le Haut Fonctionnaire de Défense et de Sécurité (HFDS) placé auprès du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE) – résulte de la différence fondamentale qui existe entre ces deux missions. Si la sûreté et la sécurité des installations nucléaires relèvent toutes deux de la responsabilité première des exploitants, principe sur lequel nous revenons infra, la sécurité nucléaire fait également appel à des moyens spécifiques, placés entre les mains de l’État, comme les services de renseignement ou encore les forces de l’ordre. D’ailleurs, il existe peu d’exemples dans le monde où la sûreté et la sécurité sont confiées à une même entité. Aussi, eu égard à sa spécificité et à celle de ses acteurs, la sécurité nucléaire n’est-elle pas étudiée plus avant par votre rapporteur spécial.

II. SÛRETÉ NUCLÉAIRE ET RESPONSABILITÉ DES EXPLOITANTS

En France, l’approche générale de sûreté applicable à toute installation nucléaire repose sur la responsabilité première de l’exploitant ce principe fondateur est, à ce jour, inscrit à l’article L. 593-6 du code de l’environnement qui dispose que l’« exploitant d’une installation nucléaire de base est responsable de la sûreté de son installation », de même que dans les conventions internationales auxquelles la France est partie

Par suite, l’essentiel des dépenses en matière de sûreté nucléaire échoit aux exploitants d’installations nucléaires. Le programme de « Grand carénage », engagé par Électricité de France (EDF) en vue d’intégrer aux réacteurs électronucléaires les mesures de sûreté « post-Fukushima » et de remplacer les gros composants des centrales dans la perspective de la prolongation de leur durée d’exploitation au-delà de 40 ans (cf. infra), permet d’illustrer cet état de fait. En effet, une part substantielle des investissements prévus dans ce cadre, qui avaient été estimés en 2011 à 55 milliards d’euros pour la période 2011-2025 devrait être consacrée à un renforcement du niveau de sûreté des installations nucléaires. Bien que cette part soit difficile à isoler, il convient de relever qu’EDF a évalué à 10,6 milliards d’euros les investissements consécutifs à la mise en oeuvre des prescriptions de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), formulées à la suite des évaluations complémentaires de sûreté (ECS) réalisées au lendemain de l’accident de Fukushima (cf. encadré ci-après). Les dépenses consenties du fait de ces prescriptions s’élèveraient à 200 millions d’euros pour Areva ; le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies renouvelables (CEA), quant à lui, a prévu une enveloppe de 289 millions d’euros à cet effet pour les années 2012 à 2019.

Les montants susmentionnés font clairement apparaître que le « coût » de la sûreté nucléaire repose, avant tout, sur les exploitants des installations nucléaires, qui ont à leur charge la réalisation des travaux répondant aux exigences de sûreté. Pour autant, le principe de responsabilité première de l’exploitant doit nécessairement faire l’objet d’un encadrement par l’État, qui exerce cette compétence par l’intermédiaire de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), notamment, avec l’aide de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

III. LE SYSTÈME FRANÇAIS DE SÛRETÉ ET DE RADIOPROTECTION : UN « DISPOSITIF DUAL »

L’article L. 591-2 du code de l’environnement prévoit que la définition de la réglementation en matière de sécurité nucléaire – donc de sûreté nucléaire et de radioprotection – et la mise en oeuvre des contrôles nécessaires à son application reviennent à l’État. Aussi ces missions sont-elles assurées par les services du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE) et par l’Autorité de sûreté nucléaire.

Au sein du MEDDE, la mission de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (MSNR) est chargée de l’ensemble des missions revenant au Gouvernement dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. La MSNR est notamment compétente pour l’élaboration de la législation et de la réglementation générales et le suivi des grands dossiers nationaux – suites de l’accident de Fukushima, questions de santé publique, etc. Relevant de la direction générale de la prévention des risques (DGPR), la MNSR est placée sous la responsabilité du chef du service des risques technologiques (SRT) et est composée de huit agents répartis en deux équipes : l’une traitant des installations nucléaires de base (INB) et assurant le secrétariat du Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN) et l’autre étant chargée des questions relatives à la radioprotection et au nucléaire de proximité – mines d’uranium, sites et sols pollués, installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), etc.

En outre, la MSNR assure le pilotage des procédures individuelles majeures concernant les installations nucléaires de base (INB), le Gouvernement étant compétent, après avis de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), pour accorder les autorisations de création, de modification notable, de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement, de changement d’exploitant ou encore de modification de périmètre.

Toutefois, il revient à l’ASN de prendre les décisions relatives aux principales étapes de la vie d’une INB ; en effet, comme nous allons le voir, c’est à l’Autorité que revient la mission de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. À ce titre, elle bénéficie du concours technique de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) avec laquelle elle forme le « dispositif dual » de sûreté nucléaire et de radioprotection.

A. L’AUTORITÉ DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE

L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) est une autorité administrative indépendante (AAI) instituée par la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (TSN). Sa création a constitué l’aboutissement d’un long processus de mise en place d’une expertise en matière de sûreté nucléaire en France. C’est au début de l’année 1960 qu’est fondée, sur la base des exemples américain, britannique et canadien, une Commission de sûreté des installations atomiques (CSIA) au sein du Commissariat à l’énergie atomique (CEA) ; celle-ci était chargée d’avaliser toute construction, mise en fonctionnement ou modification des conditions de fonctionnement d’installation nucléaire19(*). Néanmoins, l’arrivée d’Électricité de France (EDF) dans le domaine du nucléaire a conduit à une évolution du système de sûreté : en juin 1967, un groupe d’expert ad hoc pour la sûreté des réacteurs – composé de représentants du CEA, d’EDF et du ministère de l’industrie – est mis en place, qui devient le Groupe permanent en 1972.

Dans la continuité de ce processus de formalisation de l’expertise en matière de sûreté nucléaire, un échelon administratif est créé en mars 1973 au sein du ministère de l’industrie pour l’examen de la sûreté des installations nucléaires : il s’agit du Service central de sûreté des installations nucléaires (SCSIN). Ce dernier devient la direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN) en 1991, puis la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DGSNR) en 2002. Toutefois, la soumission de ces services à « l’autorité entière du Gouvernement [pouvait] susciter des interrogations sur l’interaction entre les préoccupations de sûreté nucléaire et de radioprotection et d’autres objectifs que le Gouvernement doit aussi assumer, comme veiller à l’approvisionnement énergétique ou jouer son rôle d’actionnaire principal de grands opérateurs du secteur nucléaire »; c’est la raison pour laquelle une autorité administrative indépendante a été instituée, la France faisant ainsi converger son modèle avec celui des autres pays disposant d’installations nucléaires.

1. Les compétences de l’Autorité de sûreté nucléaire

L’article L. 592-1 du code de l’environnement dispose que l’Autorité de sûreté nucléaire « participe au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ainsi qu’à l’information du public dans ces domaines ». À ce titre, elle intervient dans trois champs principaux.

Tout d’abord, l’ASN participe à l’élaboration de la réglementation en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection. Alors que les règles générales en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection sont établies par le Gouvernement en lien avec l’Autorité, cette dernière donne également un avis sur les principales procédures individuelles concernant les installations nucléaires de base (cf. supra). Par ailleurs, elle dispose d’un pouvoir décisionnel propre, soumis à l’homologation du Gouvernement, pour préciser les décrets et arrêtés portant sur la sûreté et la radioprotection. Il en va ainsi pour ce qui est de la mise en service des installations, de leur déclassement, de l’édiction de prescriptions techniques particulières, l’autorisation ou l’enregistrement d’une ICPE située à l’intérieur du périmètre d’une INB et des modifications non notables des installations.

Tableau n° 1 : Inspections réalisées par l’ASN en 2013

Nombre d’inspections

Nombre d’inspections inopinées

Pourcentage des inspections inopinées

Installations nucléaires de base

764

187

24,5 %

Installations nucléaires de proximité

1 165

280

24,0 %

Transport de substances radioactives

131

54

41,2 %

Organismes et laboratoires agréés

131

60

45,8 %

TOTAL

2 191

581

26,5 %

Source : réponses du Gouvernement au rapporteur spécial

Ensuite, l’Autorité de sûreté nucléaire assure le contrôle du respect des règles générales et des prescriptions particulières relatives à la sûreté nucléaire et organise une veille permanente en matière de radioprotection sur le territoire national- il convient de rappeler qu’il existe également des sources naturelles d’exposition aux rayonnements ionisants, à l’instar du radon. L’inspection constitue le moyen privilégié de contrôle à la disposition de l’ASN. Celle-ci est proportionnée au niveau de risque présenté par l’installation ou l’activité et à la manière dont l’exploitant assume ses responsabilités ; elle consiste à vérifier, par sondage, la conformité d’une situation donnée à un référentiel réglementaire ou technique. L’inspection fait l’objet d’une lettre de suite adressée au responsable du site contrôlé, qui est rendue publique, et les non-conformités relevées peuvent faire l’objet de sanctions administratives ou pénales. En 2013, 2 191 inspections ont été réalisées dont 26,5 % de manière inopinée (cf. tableau ci-avant)

Enfin, l’Autorité assiste le Gouvernement dans les situations d’urgence radiologique, apporte son concours aux autorités compétentes et informe, le cas échéant, le public de l’état de la sûreté de l’installation à l’origine de la situation d’urgence, de ses éventuels rejets dans l’environnement et de leurs risques pour la santé des personnes et l’environnement.

2. L’organisation de l’Autorité de sûreté nucléaire

L’article L. 592-2 du code de l’environnement précise que l’Autorité de sûreté nucléaire « est constituée d’un collège de cinq membres nommés en raison de leur compétence dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ». Trois des membres, dont le président, sont désignés par le Président de la République ; il convient de souligner qu’en application de la loi organique du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution la nomination du président de l’Autorité fait l’objet d’un avis public de la commission compétente en matière d’énergie de chaque assemblée Les deux autres membres sont désignés respectivement par le président de l’Assemblée nationale et par le président du Sénat. La durée de leur mandat est de six ans et celui-ci n’est pas renouvelable.

Les services de l’ASN comprennent une direction générale de laquelle dépendent huit directions centrales et onze divisions territoriales (cf. organigramme ci-après). Ces divisions territoriales, localisées près des installations nucléaires, sont hébergées au sein des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DRÉAL) dont les directeurs sont également délégués territoriaux de l’Autorité de sûreté nucléaire.

r13-6341

3. Des modalités de financement complexes

À la suite de la création du Service central de sûreté des installations nucléaires (SCSIN) en 1973 (cf. supra), l’article 17 de la loi du 27 décembre 1975 de finances rectificative pour 1975 a institué un système de redevances en application duquel « les exploitants des installations nucléaires de base [étaient] assujettis au paiement de redevances perçues au titre des demandes d’autorisation de création et des autorisations réglementaires subséquentes ainsi qu’au paiement de redevances annuelles » ; le produit des redevances ainsi perçues, dont le montant était fixé en loi de finances, était rattaché au budget de l’industrie par voie de fonds de concours et servait à assurer le financement du dispositif de sûreté nucléaire. Toutefois, l’article 43 de la loi du 30 décembre 1999 de finances pour 2000 a substitué à ce système de redevances une taxe sur les installations nucléaires de base, dite « taxe INB », affectée au budget général de l’État. Aussi, corrélativement, il a été procédé à la budgétisation des crédits correspondant à la mission de contrôle des installations nucléaires qui relevait alors de la direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN).

Ces modalités de financement sont restées inchangées jusqu’à aujourd’hui : la taxe sur les installations nucléaires de base, dont le produit s’élevait à 579,4 millions d’euros en 2013, demeure affectée au budget général de l’État et l’Autorité de sûreté nucléaire est financée par des crédits budgétaires.

Pour autant, les modalités de financement de l’ASN s’avèrent relativement complexes. Les ressources de cette dernière dépendent, directement ou indirectement, de programmes distincts, ainsi que d’une taxe affectée à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

Les moyens de fonctionnement de l’Autorité sont inscrits au sein du programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et aménagement durables »; les crédits exécutés dans ce cadre s’élevaient à 52,3 millions d’euros en 2013. Cette enveloppe intègre, depuis 2012, les crédits de fonctionnement des divisions territoriales de l’ASN, hébergées par les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DRÉAL) – ces crédits relevaient auparavant du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer » et ont été estimés à 1,4 million d’euros en 2012. Ce regroupement des crédits de fonctionnement a constitué une simplification non négligeable de la maquette budgétaire.

Tableau n° 2 : Évolution du budget de l’Autorité de sûreté nucléaire

(en millions d’euros)

Exécution 2008

Exécution 2009

Exécution 2010

Exécution 2011

Exécution 2012 (1)

LFI 2013

Exécution 2013 (2)

LFI 2014

Programme

181 (3)

37,4

43

44,1

45,4

49,0

58,3

52,3

59,2

Programme

217 (4)

1,4

1,4

1,4

1,4

Programme

218

4,8

5,3

5,1

5,4

6,1

6,9

Programme 190

(appui de l’IRSN à l’ASN)

67,3

73,3

74,4

45,5

44,6

45,2

41,5

45,2

Part contribution IRSN dédiée à l’appui de l’ASN

30,0

37,6

39,8

39,8

39,8

TOTAL

110,9

123,0

125,0

127,7

137,3

143,3

140,5

144,2

Note de lecture : le présent tableau ne comporte que des crédits de paiement (CP).

Une part de la dotation versée par le programme 181 est transférée au programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » au titre des tâches administratives déléguées par l’ASN aux ministères économiques et financiers.

En effet, la gestion de la paie des personnels de l’Autorité continue, à la demande de cette dernière, à être assurée par les ministères économiques et financiers. À cette fin, une convention valant délégation de gestion a été établie le 10 novembre 2010 – dont le renouvellement est en cours – entre l’ASN, le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE) et les ministères économiques et financiers.

Un certain nombre de prestations de fonctionnement sont également prises en charge par ces derniers, en vertu d’une convention de prestation de services signée le 2 juillet 2010 ; celles-ci ont trait au cadre de vie (fournitures de bureau, frais de déplacement, de représentation, parc automobile, etc.), à l’immobilier (bail du siège de l’ASN, loyers, taxes, charges locatives et fluides) et aux ressources humaines (formation continue et prestations d’action sociale). Le montant de ces prestations a atteint, en 2013, 3,3 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 6,9 millions d’euros en crédits de paiement (CP) (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 3 : Prestations de fonctionnement prises en charge par les
ministères économiques et financiers en 2013

(en millions d’euros)

AE

CP

Affranchissement

11 108

11 108

Fournitures de bureau

26 602

19 102

Frais de mission

1 401 000

1 401 000

Frais de représentation

21 902

21 902

Traduction

236 346

236 346

Gardiennage

106 629

106 629

Nettoyage

29 564

29 564

Accueil

31 174

31 174

Autres dépenses de logistique (déchets, dératisation, désinfection, etc.)

1 876

1 876

Mobilier de bureau/déménagement

327 046

327 046

Parc automobile

3 861

3 861

Loyers

269 087

3 139 732

Charge locatives

574 466

1 288 884

Fluides

137 058

137 058

Formation continue (IGPDE)

96 927

96 927

Action sociale

19 847

19 847

TOTAL

3 294 493

6 872 056

Source : réponses du Gouvernement au rapporteur spécial

Le financement de l’Autorité repose donc à ce jour, en coûts directs, sur deux programmes – les programmes 181 et 218. Le Gouvernement a, en outre, indiqué à votre rapporteur spécial que « les financements de l’ASN aujourd’hui identifiés sur les P 217 « conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables », P 333 « moyens mutualisés des administrations déconcentrés » (mission « direction de l’action du gouvernement ») et 309 « entretien des bâtiments de l’État » (mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines ») le sont uniquement au titre des coûts indirects issus de la comptabilité d’analyse des coûts et ayant vocation à présenter les dépenses des politiques publiques en coûts complets ». Si votre rapporteur spécial peut concevoir la difficulté de cet exercice, il estime qu’une présentation des financements de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) en coûts complets eût été préférable, de manière à disposer d’une vision exhaustive des moyens consentis à la sûreté nucléaire et à la radioprotection et à renforcer la lisibilité du dispositif. Ceci serait d’autant plus souhaitable que la documentation budgétaire transmise au Parlement, et notamment celle relative à la mission « Écologie, développement et aménagement durables », ne comprend pas de présentation consolidée du budget de l’ASN.

En outre, l’Autorité de sûreté nucléaire bénéficie du concours technique de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire(IRSN). À ce titre, ce dernier bénéficie de ressources identifiées qui peuvent, de fait, être intégrées au budget de l’ASN. En effet, au titre de sa mission d’appui, l’IRSN reçoit une dotation – qui s’élevait à 41,5 millions d’euros en 2013 – du programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de l’aménagement durables » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ; à cela vient s’ajouter la part dédiée à cet effet de la contribution due par les exploitants des installations nucléaires de base (INB) pour 39,8 millions d’euros en 2013.

Au total, sans qu’il soit tenu compte des coûts indirects découlant des activités de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), les moyens financiers mis à la disposition de cette dernière ont atteint 140,5 millions d’euros en 2013. Depuis 2010, le budget de l’ASN – tenant compte des financements dédiés à la mission d’appui de l’IRSN – ont progressé de 12,4 %. Cette évolution résulte notamment, d’une part, de l’abondement, à compter de 2012, de l’enveloppe portée par le programme 181, à hauteur de 4 millions d’euros, pour rembourser la mise à disposition de 22 emplois supplémentaires par l’IRSN (cf. infra), décidée au lendemain de l’accident de Fukushima et, d’autre part, du relèvement des moyens conférés à l’IRSN au titre de sa mission d’appui.

L’État s’est, de toute évidence, attaché à concilier renforcement du dispositif de sûreté nucléaire et de radioprotection à la suite de l’accident de Fukushima et redressement des comptes publics. Aussi, dans le cadre du budget triennal 2013-2015, les moyens budgétaires de l’ASN ont été stabilisés au niveau atteint en 2012 et celle-ci a engagé une politique d’optimisation de la dépense qui a conduit à mettre en oeuvre différentes mesures d’économies, notamment en ce qui concerne ses moyens de fonctionnement courant (frais de déplacement, dépenses logistiques, etc.).

4. Les moyens humains de l’Autorité de sûreté nucléaire

Conformément à l’article L. 592-12 du code de l’environnement, les moyens humains dont peut disposer l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) comprennent des personnels sous plafond d’emploi – fonctionnaires et contractuels – et des personnels mis à disposition(MAD), provenant de différentes institutions telles que l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies renouvelables (CEA), l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP), l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), ou encore des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) (cf. tableau ci-après). La masse salariale de l’Autorité, qui atteignait 40 millions d’euros environ en 2013, s’impute sur les crédits du programme 181.

Tableau n° 4 : Évolution des effectifs de l’Autorité de sûreté nucléaire

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Plafond d’emploi (en ETPT)

330

339

361

361

361

363

Personnels sous plafond (en ETPT)

327

337

345

359

362

361

Mises à disposition*, dont :

94

93

85

83

102

104

IRSN

56

52

44

41

59

61

CEA

35

36

35

35

35

35

AP-HP

03

4

05

05

06

06

ANDRA

1

01

01

01

01

SDIS

1

1

01

* Personnes physiques

Source : réponses du Gouvernement au rapporteur spécial

En 2013, les personnels sous plafond d’emplois représentaient 361 équivalents temps plein travaillé (ETPT) et les personnels mis à disposition (MAD), 104 personnes physiques. Entre 2010 et 2013, le nombre de personnels sous plafond a progressé de 16 ETPT (+ 4,6 %) et celui de personnels MAD, de 21 personnes (+ 22,3 %) ; en effet, il convient de rappeler qu’à la suite de l’accident de Fukushima, des emplois ont été créés au profit de l’IRSN, dont la moitié devait être mis à disposition de l’ASN. C’est donc essentiellement par le biais de ces mises à disposition que les moyens humains de l’Autorité ont été renforcés après 2011.

Tableau n° 5 : Évolution du nombre d’inspecteurs de l’ASN

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Sûreté nucléaire

166

142

180

191

196

193

Radioprotection

137

139

156

151

155

145

Note de lecture : certains inspecteurs détiennent deux habilitations et sont donc comptabilisés dans les deux catégories reprises dans le présent tableau – à titre d’exemple, en 2013, 266 inspecteurs travaillaient pour l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), alors que la somme des lignes du tableau donnerait un total de 338 inspecteurs pour cette même année.

Source : réponses du Gouvernement au rapporteur spécial

Une part substantielle des personnels de l’Autorité est en charge des missions d’inspection dans les domaines tant de la sûreté nucléaire que de la radioprotection, comme le montre le tableau ci-avant.

En tout état de cause, comme le faisaient déjà apparaître les modalités de financement de l’ASN présentées précédemment, les moyens dont disposent cette dernière ne peuvent être appréhendés de manière exhaustive sans qu’il soit tenu compte de la mission d’appui exercée par l’IRSN pour laquelle ce dernier reçoit des ressources identifiées.

B. L’INSTITUT DE RADIOPROTECTION ET DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE

L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) est un établissement public industriel et commercial (EPIC) issu de la fusion, en 2001, de l’Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) et de l’Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN). Créé en 1976 en tant qu’entité du Commissariat à l’énergie atomique (CEA), l’IPSN regroupait les experts de la sûreté nucléaire et de la radioprotection de ce dernier; aussi, depuis lors, les services administratifs qui ont précédé l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) (cf. supra) exerçaient leurs compétences avec l’appui technique de l’IPSN. Le « système dual » de sûreté nucléaire et de radioprotection trouve donc ses origines dès avant la création de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l’IRSN.

Le fonctionnement de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire est précisé par le décret du 22 février 2002. Celui-ci estl’expert public en matière de recherche et d’expertise relatives aux risques nucléaires et radiologiques ; aussi l’IRSN traite-t-il l’ensemble des questions scientifiques et techniques associées à ces risques, et ce aussi bien en France qu’à l’étranger.

Conformément à l’article 1er du décret précité, l’IRSN exerce, à l’exclusion de toute responsabilité d’exploitant nucléaire, des missions dans les domaines suivants : la sûreté nucléaire, la sûreté des transports de matières radioactives et fissiles, la protection de l’homme et de l’environnement contre les rayonnements ionisants et la protection des installations nucléaires et des transports de matières radioactives et fissiles contre les actes de malveillance.

À titre principal, les travaux réalisés par l’Institut visent à apporter un appui technique aux pouvoirs publics et à l’ASN en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, mais également en ce qui concerne la sécurité nucléaire et le nucléaire de défense. Ceci explique la diversité des sources de financement de l’Institut à ce jour. En effet, au titre des différentes missions susmentionnées, l’IRSN perçoit tout à la fois des financements budgétaires et extrabudgétaires, auxquels viennent s’ajouter les produits résultant des prestations commerciales offertes par celui-ci.

1. Les ressources budgétaires et extrabudgétaires de l’IRSN

L’essentiel de l’enveloppe budgétaire de l’IRSN provient du programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de l’aménagement durables » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ; les crédits versés par l’intermédiaire de ce dernier se sont élevés à 199,3 millions d’euros en 2013, et ce au titre de quatre domaines distinct : recherche et missions de service public, appui aux pouvoirs publics, appui à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), sûreté nucléaire et radioprotection des activités de défense, contrôle des matières nucléaires, protection contre la malveillance (cf. tableau ci-après).

À cela vient s’ajouter une dotation du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense », qui était de 3,4 millions d’euros en 2013. Celle-ci vise à financer les expertises réalisées par l’IRSN dans le domaine du nucléaire de défense, notamment au profit du Délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les activités et installations intéressant la défense (DSND).

Par ailleurs, l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire est le bénéficiaire d’une contribution additionnelle due par les exploitations des installations nucléaires de base (INB). Cette dernière a été créée par l’article 96 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010. La création de cette contribution a résulté des travaux engagés dans le cadre du contrat d’objectifs entre l’État et l’IRSN pour la période 2006-2009, portant sur les possibilités d’adaptation des mécanismes de financement des activités d’expertise assurées par l’Institut en appui technique des autorités publiques et, notamment, de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ; l’objectif poursuivi était d’améliorer la flexibilité des ressources mises à disposition de l’IRSN par rapport à l’évolution des besoins résultant de l’activité des exploitants nucléaires, tout en préservant l’indépendance de celui-ci à l’égard des exploitants. Aussi a-t-il été préféré à la mise en place d’un mécanisme de redevance, un temps envisagé, l’institution d’une contribution nouvelle. Il convient de rappeler qu’avant l’établissement effectif de la contribution, en 2007, l’IRSN a bénéficié de l’attribution d’une part du produit de la taxe sur les installations nucléaires de base, dite « taxe INB » (cf. supra), pour un montant de 10 millions d’euros).

Tableau n° 6 : Évolution du budget de l’Institut de radioprotection
et de sûreté nucléaire

(en millions d’euros)

Exécution 2008

Exécution 2009

Exécution 2010

Exécution 2011

Exécution 2012 (1)

LFI 2013

Exécution 2013 (2)

LFI 2014

Programme

190, dont :

212,6

237,4

243,8

210,8

202,0

206,3

199,3

186,4

(1)

123,3

140,3

146

141,8

135,4

138,1

135,2

118,85

(2)

3,9

3,8

4,1

4,2

3,5

4,6

3,8

4,45

(3)

67.3

73.3

74.4

45,5

44,6

45,15

41,5

45,15

(4)

18.1

20

19,3

18,5

18,5

18,45

18.5

17,95

Programme

212

3,3

3,1

3,4

3,4

3,5

3,4

3,4

3,5

Programme

217

0,1

0,1

0,2

0,2

Contribution IRSN

33,4

48,2

53,0

53,0

53,0

Autres

Financements*

33,1

39,3

41,3

38,9

38,1

37,9

37,9

42,7

TOTAL

249,1

279,8

288,5

286,6

292

300,6

293,6

285,8

Note de lecture : (1) Recherche et missions de service public ; (2) Appui technique aux pouvoirs publics ; (3) Appui technique à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ; (4) Sûreté nucléaire et radioprotection des activités de défense, contrôle des matières nucléaires, protection contre la malveillance.

* Autres financements d’origines française ou étrangère – notamment, cofinancements publics et privés.

Source : réponses du Gouvernement au rapporteur spécial

Le régime de la contribution perçue par l’IRSN est proche de celui de la « taxe INB » : le montant de la contribution est déterminé, pour chaque catégorie d’installation – réacteurs nucléaires de production d’énergie, usines de traitement de combustibles irradiés, etc. -, parapplication d’un coefficient multiplicateur à une somme forfaitaire. Cette somme forfaitaire tient lieu d’assiette à la contribution et la loi précise les limites dans lesquelles les coefficients peuvent être déterminés par arrêté des ministres chargés du budget, de l’énergie et de l’écologie (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 7 : Tableau de l’article 96 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 créant la contribution IRSN

Catégories

Sommes forfaitaires

(en euros)

Coefficient multiplicateur

Réacteurs nucléaires de production d’énergie autres que ceux consacrés à titre principal à la recherche

380 000

1 à 2

Réacteurs nucléaires de production d’énergie consacrés à titre principal à la recherche

300 000

1 à 2

Autres réacteurs

150 000

1 à 2

Installations de séparation des isotopes des combustibles nucléaires

145 000

1 à 2

Usines de fabrication de combustibles nucléaires

145 000

1 à 2

Usine de traitement de combustibles irradiés

250 000

1 à 2

Installations de traitement d’effluents liquides radioactifs et/ou de traitement de déchets solides radioactifs

145 000

1 à 2

Usines de conversion en hexafluorure d’uranium

145 000

1 à 2

Autres usines de préparation et de transformation des substances radioactives

145 000

1 à 2

Installations destinées au stockage définitif de substances radioactives

100 000

1 à 2

Installations destinées à l’entreposage temporaire de substances radioactives

100 000

1 à 2

Irradiateur ou accélérateur de particules

20 000

1 à 2

Réacteurs nucléaires de production d’énergie autres que ceux consacrés à titre principal à la recherche à l’arrêt définitif

145 000

1 à 2

Laboratoires et autres installations nucléaires de base destinées à l’utilisation de substances radioactives

145 000

1 à 2

Réacteurs nucléaires de production d’énergie consacrés à titre principal à la recherche à l’arrêt définitif

145 000

1 à 2

Autres réacteurs à l’arrêt définitif

145 000

1 à 2

Le produit de la contribution versée à l’IRSN a crû au cours des dernières années, passant de 33,4 millions d’euros en 2011 à 53 millions d’euros en 2013 – en l’état actuel du droit, le montant potentiel maximal du produit de cette contribution est de 66 millions d’euros. L’attribution de la contribution à l’Institut n’a pas conduit à un accroissement net d’un même montant des ressources de celui-ci, puisqu’une baisse de ses crédits budgétaires est intervenue corrélativement en 2011.

Pour autant, les moyens financiers de l’IRSN ont été relevés à la suite de l’accident de Fukushima. Les actions mises en place en 2011
– audits des installations et évaluations complémentaires de sûreté (ECS) – mobiliseront l’expertise de l’Institut au cours des prochaines années. Aussi, pour permettre à ce dernier d’absorber la charge de travail supplémentaire et contribuer au financement des évaluations complémentaires de sûreté, une levée partielle de la réserve de précaution du programme 190 est intervenue en 2011 pour un montant de 5,5 millions d’euros, puis le produit de la contribution due par les exploitants a été augmenté de 14,8 millions d’euros, ce qui a permis de compenser la diminution de 8,8 millions d’euros de la subvention pour charges de service public du programme 190 entre 2011 et 2012. Le montant de cette contribution a également été accru de 4,8 millions d’euros en 2013. Ces différentes augmentations ont permis à l’IRSN de financer l’accroissement de ses moyens humains à compter de 2011 (cf. infra).

Tableau n° 8 : Cofinancements obtenus par l’IRSN en 2012 et 2013

(en milliers d’euros)

Clients

Exécution 2013

Exécution 2012

EDF

3 544

5 843

AREVA

1 913

1 362

COMMISSION EUROPEENNE

1 465

842

OCDE

730

728

MINISTERE DE LA DEFENSE/DGA

449

84

CEA

247

245

STUK RADIATION ANC NUCLEAR

241

84

AURAMET E.V.

162

0

GRS

120

31

STOCKHOLM UNIVERSITY

106

112

ANDRA

100

172

AUTRES

348

186

TOTAL

9 425

9 689

Source : réponses du Gouvernement au rapporteur spécial

L’IRSN jouit également d’autres sources de financement qui comprennent, notamment, les cofinancements provenant de partenaires publics ou industriels, dont le montant a atteint 9,4 millions d’euros en 2013, après 9,7 millions d’euros en 2012 (cf. tableau ci-avant). Les données présentées ne concernent que les cofinancements au sens strict, hors subventions perçues auprès des collectivités publiques ou des organismes internationaux.

Enfin, il convient de rappeler que l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire est autorisé à développer des activités de prestations à caractère commercial. Ces prestations comprennent tout à la fois des activités commerciales à caractère concurrentiel et portées par des structures dédiées – les Business Units -, des activités de valorisation des plateaux techniques, des laboratoires et des compétences d’expertise et, enfin, la vente de produits issus des développements de la recherche. Les ressources provenant du produit des prestations de l’IRSN représentent en moyenne 7 % de son budget annuel, selon le Gouvernement, qui estime que « ces activités, outre le fait d’accroître les ressources propres à l’Institut, constituent une modalité pour faire progresser la sûreté nucléaire et la radioprotection, complémentaire des missions d’appui aux pouvoirs publics ».

Au total, le budget de l’IRSN atteignait 293,6 millions d’euros en 2013, dont 255,7 millions d’euros de financements publics – comprenant 202,7 millions d’euros de crédits budgétaires et 53 millions d’euros de taxe affectée.

Pour conclure ces développements relatifs aux moyens financiers de l’IRSN, il convient de relever que celui-ci a été mis à contribution du redressement des comptes publics dans le cadre du budget triennal 2013-2015. La partie du budget de l’Institut financée par des subventions pour charge de service public (SCSP) a été diminuée de 15 millions d’euros au total sur trois ans. À cette baisse programmée s’est ajoutée une réduction supplémentaire de 15 millions d’euros – recul de la SCSP du programme 190 de 20 millions d’euros sur l’exercice 2014, partiellement compensée par l’augmentation de la contribution de 5 millions d’euros pour 2013 et 2014. Si le Gouvernement précise que « cette diminution n'[a] pas impacté les moyens dédiés à l’appui technique », votre rapporteur spécial regrette que celle-ci ait été réalisée au détriment des activités de recherche de l’Institut qui constituent, selon lui, une dimension essentielle du dispositif de sûreté nucléaire et de radioprotection (cf. infra).

2. Les moyens humains de l’IRSN

En 2013, le nombre d’emplois rémunérés par l’IRSN s’élevait à 1 703 équivalents temps plein (ETP), correspondant à 1 657 ETP sous plafond d’emploi et à 46 ETP hors plafond. Ainsi, comme le fait apparaître le tableau ci-après, le nombre d’emplois rémunérés a crû de 27 ETP (+ 1,6 %) entre 2010 et 2013 ; cette hausse résulte d’une évolution contrastée des emplois sous plafond et de ceux hors plafond.

Tableau n° 9 : Évolution des effectifs de l’IRSN

2008

2009

2010

2011

2012

LFI 2013

2013

LFI 2014

Emplois rémunérés (ETP)

1606

1669

1676

1642

1686

1 725

1 703

1 689

Sous plafond

1606

1664

1666

1629

1627

1 666

1 657

1 630

Hors plafond

0

5

10

13

59

59

46

59

Source : réponses du Gouvernement au rapporteur spécial

À la suite de l’accident de Fukushima, a été acté par le Gouvernement le principe du recrutement par l’Institut de 44 salariés supplémentaires, dont 22 destinés à être mis à disposition de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) (cf. supra). En outre, le plafond d’emplois de l’établissement, initialement soumis à une baisse de 108 ETP (- 6,5 %), a bénéficié d’une correction technique à la hausse en 2013, ce qui a limité la baisse du plafond à 72 ETP (- 4,3 %) au cours du triennal 2012-2015. Les emplois hors plafond, quant à eux, ont crû notamment du fait des postes financés par des ressources commerciales et de ceux liés aux activités de formation par la recherche – soit les doctorants – faisant l’objet d’un cofinancement d’un partenaire de l’IRSN ou d’un financeur externe
– comme, l’Agence nationale de la recherche (ANR), les collectivités territoriales, les financements européens, etc.

C. LES RELATIONS ENTRE L’ASN ET L’IRSN

Ainsi que cela était indiqué, l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) apporte un appui technique à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ; aussi l’article L. 592-14 du code de l’environnement prévoit-il que l’ASN « est consultée par le Gouvernement sur la part de la subvention de l’État à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire correspondant à la mission d’appui technique apporté par cet institut à l’autorité » et qu’une « convention conclue entre l’autorité et l’institut règle les modalités de cet appui technique ».

Cette convention précise, tout d’abord, le périmètre de l’appui technique apporté par l’IRSN à l’ASN ; celui-ci peut être sollicité pour : l’élaboration des textes normatifs au niveau national ou international ; l’instruction technique des dossiers déposés par les exploitants dans le cadre du régime des autorisations individuelles relatives aux activités nucléaires et, pour les installations nucléaires de base, le réexamen périodique de sûreté des installations ; le contrôle par l’Autorité des activités à risque nucléaire ou radiologique, notamment l’inspection de ces activités ; l’amélioration de la maîtrise des risques nucléaires et radiologiques grâce à l’analyse des incidents déclarés ; la préparation à la gestion d’une crise et, le cas échéant, la participation à l’organisation technique de crise en cas d’accident ou d’incident nucléaire ou radiologique ; la préparation à des actions internationales ; l’information du public et des parties prenantes concernées sur la sûreté nucléaire et la radioprotection en France et à l’étranger. En outre, à la demande de l’ASN, l’IRSN peut contribuer à l’information des agents de l’Autorité et à la formation interne de ces derniers.

Les résultats des actions d’appui technique de l’IRSN peuvent prendre la forme, notamment, d’avis ou de notes techniques adressés à l’ASN, de rapports écrits présentés aux groupes permanents d’experts (GPE) placés auprès de l’Autorité, d’un appui technique pour les inspections de cette dernière, etc.

Un protocole d’application de la convention est conclu chaque année entre les services de l’ASN et de l’IRSN, dressant une liste des principales actions d’appui technique à réaliser pour l’année considérée ; ces actions font l’objet d’un suivi périodique et d’un bilan présenté dans une synthèse annuelle et lors de la première des auditions, qui se tiennent deux fois par an, de l’Institut par le collège de l’ASN – la seconde ayant vocation à préparer les priorités des actions de l’année suivante et à éclairer l’Autorité dans le cadre de l’avis qu’elle rend sur la part du budget de l’IRSN consacrée à l’appui technique.

Des réunions de concertation stratégiques entre les états-majors de l’ASN et de l’IRSN ont lieu trois fois par an, à l’instar des réunions d’avancement et de suivi qui couvrent des sujets de nature technique.

Enfin, il convient de rappeler que l’Autorité bénéficie de la collaboration de personnels mis à disposition, contre remboursement, par l’IRSN – 61 personnes en 2013 (cf. supra).

Aussi l’Institut constitue-t-il le principal expert sur lequel s’appuie l’ASN ; pourtant, comme l’a indiqué le Gouvernement à votre rapporteur spécial, « cette dernière cherche à diversifier ses sources d’expertise, afin de bénéficier de compétences spécifiques complémentaires ».

En tout état de cause, une remise en cause du « dispositif dual », composé de l’ASN et de l’IRSN – dont l’efficacité n’est plus à démontrer -, ne semble pas, à ce jour, souhaitable. En effet, l’existence de deux entités distinctes permet, tout d’abord, d’éviter que le poids de la décision ne pèse sur l’organisme en charge de l’expertise et de la recherche associée. Ensuite, nombre d’interlocuteurs ont indiqué à votre rapporteur spécial que le fait de disposer de sources distinctes d’informations en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection – en particulier lors de la survenance d’un accident nucléaire, tel que celui de Fukushima – constituait une garantie supplémentaire de l’exhaustivité et de la fiabilité de celles-ci. Enfin, un transfert à l’ASN des moyens de l’IRSN en matière d’expertise et de recherche dédiés à sa mission d’appui technique aboutirait à remettre en cause les activités déployées par ce dernier à l’international et auprès de clients privés – qui fournissent des ressources non négligeables et participent au renforcement de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (cf. supra).

IV. LE DISPOSITIF DE TRANSPARENCE NUCLÉAIRE

À titre de rappel, la transparence nucléaire est, aux termes de l’article L. 125-12 du code de l’environnement, « constituée par l’ensemble des dispositions prises pour garantir le droit du public à une information fiable et accessible en matière de sécurité nucléaire » – ce qui intègre la sûreté nucléaire et la radioprotection (cf. supra). La mise en oeuvre de ce principe relève de différentes entités. Ainsi, selon l’article L. 125-13 du code précité, l’« État veille à l’information du public en matière de risques liés aux activités nucléaires […] et à leur impact sur la santé et la sécurité des personnes ainsi que sur l’environnement » ; en outre, il « est responsable de l’information du public sur les modalités et les résultats du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection » et « fournit au public une information sur les conséquences, sur le territoire national, des activités exercées hors de celui-ci, notamment en cas d’incident ou d’accident ».

Pour autant, dans la suite logique de la responsabilité première de l’exploitant, l’article L. 125-14 du code de l’environnement, les personnes exerçant des activités nucléaires « doivent en particulier respecter le droit qu’a toute personne d’être informée sur les risques liés aux activités nucléaires et leur impact sur la santé et la sécurité des personnes et sur l’environnement ainsi que sur les rejets d’effluents des installations » ; de même, tout exploitant d’une installation nucléaire de base doit établir, chaque année, un rapport qui contient des informations concernant les dispositions prises en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, les incidents et accidents en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, la nature et les résultats des mesures des rejets radioactifs et non radioactifs de l’installation dans l’environnement, ainsi que la nature et la quantité de déchets radioactifs entreposés sur le site de l’installation et les mesures prises pour en limiter le volume et les effets sur l’environnement.

L’application du principe de transparence nucléaire repose également sur l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui participe à l’information du public dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, ainsi que sur le Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN) et les commissions locales d’information (CLI) selon des modalités qui vont être explicitées.

A. LE HAUT COMITÉ POUR LA TRANSPARENCE ET L’INFORMATION SUR LA SÉCURITÉ NUCLÉAIRE

Créé par la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité nucléaire (TSN) – sur la base, notamment, des préconisations du rapport rendu en 1998 au Premier ministre par le député Jean-Yves Le Déaut sur le système de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire-, le Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN) a remplacé, à compter de 2008, le Conseil Supérieur de la Sécurité et de l’Information Nucléaire (CSSIN). L’article L. 125-34 du code de l’environnement précise que le Haut Comité « est une instance d’information, de concertation et de débat sur les risques liés aux activités nucléaires et l’impact de ces activités sur la santé des personnes, sur l’environnement et sur la sécurité nucléaire » ; à ce titre, il « peut émettre un avis sur toute question dans ces domaines ainsi que sur les contrôles et l’information qui s’y rapportent » – aussi, il rend des avis publics et publie un rapport annuel – et « se saisir de toute question relative à l’accessibilité de l’information en matière de sécurité nucléaire et proposer toute mesure de nature à garantir ou améliorer la transparence ». L’article L. 125-35 du code précité prévoit également que le HCTISN « peut faire réaliser des expertises nécessaires à l’accomplissement de ses missions et organiser des débats contradictoires » ; de même, « il organise périodiquement des concertations et des débats concernant la gestion durable des matières et des déchets nucléaires radioactifs ».

Les membres du Haut Comité sont nommés pour six ans et comprennent deux députés et deux sénateurs désignés par leurs assemblées respectives, deux représentants des commissions locales d’information (CLI), des représentants d’associations de protection de l’environnement et d’associations ayant des activités dans le domaine de la santé, des représentants des personnes responsables d’activités nucléaires, des représentants d’organisations syndicales de salariés représentatives, des personnalités choisies en raison de leur compétence scientifique, technique, économique ou sociale, ou en matière d’information et de communication
– dont trois désignées par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), une par l’Académie des sciences et une par l’Académie des sciences morales et politiques – et des représentants de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), des autres services de l’État concernés et de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) Le président du HCTISN est nommé parmi les parlementaires, les représentants des CLI et les personnalités choisies en raison de leur compétence. En bref, le Haut comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire constitue un lieu privilégié de rencontre entre l’État, les entités de contrôle et d’expertise et la société civile.

L’article L. 125-39 du code de l’environnement, prévoit que les crédits nécessaires à l’accomplissement des missions du Haut Conseil sont inscrits au budget de l’État. Ces crédits, qui s’élèvent à 150 000 euros par an, relèvent de l’action n° 01 du programme 181 de la mission « Écologie, développement et aménagement durables ». Selon les réponses adressées par le Gouvernement à votre rapporteur spécial, « la prise en charge des frais de déplacement des membres du Haut Comité, ainsi que les frais associés à la tenue des réunions constituent l’essentiel des dépenses assumées par le Haut Comité ». Ce dernier dispose, par ailleurs, du support technique de la mission de sûreté nucléaire et de radioprotection (MSNR) du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE) (cf.supra).

B. LES COMMISSIONS LOCALES D’INFORMATION

L’article L. 125-17 du code de l’environnement prévoit qu’une commission locale d’information est instituée auprès de tout site comprenant une ou plusieurs installations nucléaires de base (INB)
– celles-ci avaient été créées par une circulaire du Premier ministre, Pierre Mauroy, du 15 décembre 1981. Il est précisé que cette « commission est chargée d’une mission générale de suivi, d’information et de concertation en matière de sûreté nucléaire, de radioprotection et d’impact des activités nucléaires sur les personnes et sur l’environnement pour ce qui concerne les installations du site » ; à ce titre, elle « assure une large diffusion des résultats de ses travaux sous une forme accessible au plus grand nombre ».

Une commission locale d’information comprend quatre catégories de membres : des élus – députés et sénateurs du département concerné, conseillers régionaux, conseillers généraux et conseillers municipaux -, parmi lesquels est choisi le président, des représentants d’associations de protection de l’environnement, des représentants des organisations syndicales de salariés représentatives dans les entreprises exploitant les installations nucléaires intéressées ainsi que des personnes qualifiées et des représentants du monde économique. Les représentants de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), des autres services de l’État concernés et de l’agence régionale de santé (ARS), ainsi que des représentants de l’exploitant de l’installation peuvent assister, avec voix consultative, aux séances de la commission et ont accès de plein droit à ses travaux.

Il existe, à ce jour, 37 commissions locales d’information qui sont réunies depuis 2000 au sein d’une fédération, l’Association nationale des comités et des commissions locales d’information (ANCCLI). Lors de l’audition des instances dirigeantes de l’ANCCLI par votre rapporteur spécial, il lui a été indiqué que cette dernière avait « un rôle de mutualisation, de fédération, de formation » et pour mission de relayer « les préoccupations locales auprès des instances nationales ».

Lieux privilégiés de l’expression de l’« expertise citoyenne » et du « bon sens des non-experts » en matière de sûreté nucléaire, les commissions locales d’information jouent un rôle essentiel dans l’information des publics et peuvent, de ce fait, favoriser l’émergence d’un débat public constructif
– comme ce fut le cas dans le cadre du projet de centre industriel de stockage géologique (CIGÉO). Si le dispositif français semble, à ce jour, être l’un des plus aboutis, force est de constater que le développement des CLI est entravé par un manque évident de moyens.

Pour l’ensemble des commissions locales d’information et l’ANCCLI, l’enveloppe versée par l’État a été portée par les ministres successifs chargés de l’écologie à un million d’euros environ à compter de 2012 – celle-ci est financée à partir des crédits d’intervention de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) inscrits à l’action n° 09 du programme 181.

Tableau n° 10 : Subventions allouées par l’État aux CLI et à l’ANCCLI

(en euros)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

ANCCLI

218 000

328 000

220 480

190 625

433 825

422 000

CLI

205 704

312 865

390 520

395 500

566 175

538 000

TOTAL

423 704

640 865

611 000

586 125

1 000 000

960 000

Source : Autorité de sûreté nucléaire (ASN)

Ainsi, la subvention moyenne pour chaque commission locale d’information est de 16 000 euros environ, selon le Gouvernement. Alors que l’objectif était, semble-t-il, celui d’un partage du financement des CLI entre l’État et les collectivités territoriales, et notamment les conseils généraux, il apparaît que la contribution de ces dernières est nettement supérieure à celle de l’État. La contribution des collectivités territoriales comprend, généralement, une subvention, mais aussi la mise à disposition de personnels, de fournitures, de moyens de télécommunication, etc. Les moyens ainsi apportés sont, toutefois, difficiles à estimer.

Pour autant, à titre indicatif, il convient de relever que dans une commission locale d’information comme celle de Cadarache, pour un budget approchant 190 000 euros, la dotation versée par l’ASN était de 50 000 euros en 2012, et celle apportée par les collectivités territoriales de 134 700 euros. En outre, plusieurs CLI sont financées exclusivement par le conseil général
– comme, par exemple, celles de Chinon, de Chooz ou encore de Civaux.

En tout état de cause, selon le président de l’ANCCLI, Jean-Claude Delalonde, la majorité des CLI ne sont pas, aujourd’hui, en mesure d’assurer pleinement leurs missions, ne disposant pas de la présence d’un chargé de mission. En effet, les budgets des CLI étaient compris, en 2012, entre 2 000 euros et 190 000 euros, nombre d’entre-elles ne pouvant donc pas recruter un salarié.

Enfin, il convient de rappeler que l’article L. 125-31 du code de l’environnement prévoit que les commissions dotées de la personnalité juridique peuvent recevoir une partie du produit de la taxe sur les installations nucléaires de base créée par la loi du 30 décembre 1999 de finances pour 2000, dite « taxe INB ». Cependant, à ce jour, cette disposition n’a jamais été appliquée, en raison de la difficulté technique inhérente à l’attribution d’une part de la « taxe INB » aux différentes CLI. C’est, en grande partie, la raison pour laquelle peu de commissions ont fait le choix de se doter de la personnalité juridique comme les y autorisent les dispositions de l’article L. 125-23 du code précité.

V. LA RECHERCHE : UNE COMPOSANTE STRATÉGIQUE DE LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE

Enfin, pour conclure cet état de lieux, votre rapporteur spécial souhaite rappeler le rôle essentiel joué par la recherche dans l’efficacité du système de sûreté nucléaire et de radioprotection. À cet égard, il convient de rappeler qu’à la suite de l’accident de Fukushima, 50 millions d’euros pour la « Recherche en sûreté nucléaire et en radioprotection » ont été inscrits dans le cadre des Investissements d’avenir (IA).

Cependant, il est particulièrement difficile d’isoler les dépenses de recherche spécifiquement dédiées à la sûreté nucléaire et à la radioprotection. Aussi votre rapporteur spécial n’a pu obtenir que le montant des dépenses de recherche financées par crédits publics en matière nucléaire, qui s’élevaient à 417,3 millions d’euros en 2013 (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 11 : Les dépenses de recherche financées par crédits publics
en matière nucléaire

(en millions d’euros)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

LFI 2014

CEA (1)

256,8

259,2

254,7

270,6

259,5

279,2

270,4

IRSN (2)

143,1

143,1

143,1

144,3

141,9

138,1

118,7

TOTAL

399,9

402,3

397,8

414,9

401,4

417,3

389,1

(1) Ces montants correspondent à la subvention en coûts complets des segments « systèmes industriels nucléaires du futur » (SINF), « optimisation du nucléaire industriel actuel » (ONIA) et « grands outils du développement nucléaire » (GODN) de l’action n° 10 du programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Ces montants ne tiennent pas comptes des Investissements d’avenir.

(2) Ces montants correspondent à la sous-action « Recherche et missions de services public » de l’action n° 11 du programme 190 de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Cependant, l’IRSN n’a pas été en mesure, dans les délais impartis, d’isoler les dépenses de recherche en matière nucléaire financées par des crédits publics.

Source : réponses du Gouvernement au rapporteur spécial

La recherche menée par l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) à partir des fonds publics qui lui sont attribués porte essentiellement sur le développement et la mise au point d’outils de calcul et de méthodologies nécessaires à la réalisation d’études en support à l’expertise des dossiers de sûreté. Elle a pour objectif principal la prévention des accidents et la limitation de leurs conséquences. Ainsi, concernant les dernières années, doivent être soulignés les travaux menés pour la mise au point, la performance et la validation d’outils comme CATHARE (thermohydraulique pour les accidents de réacteurs à eau), SOFIA (simulateur d’analyse de situations accidentelles), HEMERA (évaluation des projets de gestion des coeurs de réacteurs et des critères de sûreté, notamment en situations accidentelles), ou encore ASTEC (conditions d’accidents graves dans les réacteurs). Ces outils sont utilisés dans le cadre de différents dossiers présentant, aujourd’hui et pour l’avenir, un enjeu majeur : l’analyse du projet de réacteur pressurisé européen (EPR), l’affinement des évaluations probabilistes de sûreté, le réexamen de sûreté des réacteurs existants, etc.

En outre, d’importantes modifications portant sur les matériels ou les procédures ont été mises en oeuvre sur les réacteurs nucléaires à la suite des travaux de recherche menés par l’IRSN.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial ne peut que rappeler son regret de constater que la contribution de l’Institut au redressement des comptes publics soit essentiellement passée par une diminution des crédits budgétaires destinés au financement de la recherche (cf.supra).

S’agissant du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies renouvelables (CEA), l’identification des dépenses de recherche portant précisément sur la sûreté nucléaire est d’autant plus délicate que de telles activités s’intègrent généralement à des projets plus larges. À titre d’exemple, le programme « optimisation du nucléaire industriel actuel » (ONIA) vise tout à la fois à améliorer les performances, la sûreté et la sécurité des technologies employées dans les réacteurs actuels et les usines du cycle du combustible.

Le CEA dispose d’importants moyens pour modéliser le comportement des installations et des matériaux en situation normale ou d’accident grave. Par exemple, celui-ci construit actuellement le réacteur de recherche Jules Horowitz (RJH), qui participera à l’amélioration de la connaissance du comportement des combustibles et des matériaux sous irradiation, domaine utile pour l’étude des problématiques de sûreté, tout en assurant une part importante de la production européenne de radioéléments pour le secteur médical.

Par ailleurs, le Commissariat couvre également d’autres thématiques importantes pour la sûreté, telles que la sûreté des déchets, l’analyse du retour d’expérience à la suite de l’accident de Fukushima, et la radioprotection.

Enfin, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) avait lancé le programme « Nucléaire, énergie, environnement, déchets, société » (NEEDS), visant à identifier tous les projets de recherche du Centre en matière nucléaire et les financements associés. Actuellement, environ 2 millions d’euros de financement ont été recensés dans ce cadre. Quant à l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), il a été précisé à votre rapporteur spécial que celui-ci « effectu[ait] également des actions de recherche en matière nucléaire, qui sont financées par les exploitants nucléaires via des taxes affectées », sans qu’aucune donnée chiffrée ne lui soit communiquée.

2. LES ENJEUX FINANCIERS ET DÉMOCRATIQUES

Les développements présentés dans la première partie ont permis de mettre en évidence la relative complexité des modalités de financement de la sûreté nucléaire, de la radioprotection et de la transparence. Ainsi, le financement du système de sûreté nucléaire et de radioprotection repose sur cinq programmes relevant de quatre missions distinctes et fait également intervenir une taxe affectée. S’il est également tenu compte des coûts indirects découlant des activités de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), le nombre de programmes s’élève à sept et celui des missions concernées à cinq.

Aussi, il serait préférable de disposer d’une présentation des financements de l’ASN en coûts complets, de manière à disposer d’une vision exhaustive des moyens consentis à la sûreté nucléaire ainsi qu’à la radioprotection et à renforcer la lisibilité du dispositif – de cette manière, toute évolution des moyens fournis « indirectement » à l’Autorité pour l’exercice de ses missions serait identifiable.

Cette préoccupation s’inscrit, en outre, dans la perspective d’un renforcement du contrôle parlementaire sur le financement de la sûreté, de la radioprotection et de la transparence, comme cela est précisé infra.

Recommandation n° 1 : Faire figurer, dans la documentation budgétaire transmise au Parlement, le budget de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) en coûts complets.

Eu égard aux enjeux sans précédent auxquels sera confronté, dans un futur proche, le système français de sûreté nucléaire, de radioprotection et de transparence, un effort de rationalisation et de pérennisation de son financement s’impose, et ce tout en donnant de nouvelles marges de manoeuvre et de contrôle au Parlement en ce domaine.

1. LES DÉFIS À VENIR DU SYSTÈME

Afin d’évaluer les besoins supplémentaires nécessaires au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection dans les années à venir, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) s’est attachée à identifier et à hiérarchiser les principaux enjeux associés à celui-ci. Les résultats de cet exercice ont été communiqués par le Gouvernement à votre rapporteur spécial. Ainsi, les principaux sujets à traiter dans les années à venir sont au nombre de sept :

– contrôle du vieillissement et durée de fonctionnement des réacteurs électronucléaires ;

– contrôle des travaux consécutifs au retour d’expérience de l’accident de Fukushima pour l’ensemble des installations nucléaires de base (INB) – près de 1 000 prescriptions devant être mises en oeuvre d’ici 2022 ;

– contrôle de l’entrée en fonction, vers 2016, du réacteur pressurisé européen (EPR) sur le site de Flamanville ;

– encadrement et contrôle du démantèlement des réacteurs électronucléaires : recevabilité des dossiers et premiers travaux ;

– encadrement et analyse du réexamen de sûreté des quelque 50 installations exploitées par Areva et le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies renouvelables (CEA), et notamment de l’usine de retraitement de La Hague ;

– instruction des dossiers réglementaires des nouvelles installations (réacteur Jules Horowitz, centre industriel de stockage géologique – CIGÉO -, réacteur thermonucléaire expérimental international – ITER -, réacteur ASTRID, « petits réacteurs modulaires », etc.) ;

– élargissement de la transparence, information du public, commissions locales d’information (CLI) et international.

Lors de l’audition de leurs responsables, les représentants de l’ASN et de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) ont indiqué à votre rapporteur spécial que pour répondre à ces grands enjeux dans la durée, il était nécessaire de renforcer les moyens humains et financiers
– essentiellement sous la forme de crédits de personnel – du dispositif de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

Cette préoccupation apparaît également dans l’avis de l’Autorité du 6 mai 2014 relatif au budget du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour les années 2015 à 2017, qui a estimé « indispensable d’engager maintenant le renforcement des moyens humains et financiers de l’ASN et de l’IRSN, dans la perspective de disposer, au terme du triennal, d’un renfort de 190 emplois (125 pour l’ASN, 65 pour l’IRSN) et d’un budget accru de 36 M€ (21 M€ pour l’ASN, 15 M€ pour l’IRSN) » – ce renforcement devant intervenir de manière progressive au cours des trois prochaines années.

Si ces moyens supplémentaires doivent faire l’objet d’un examen minutieux, notamment au regard des possibles gains d’efficience, votre rapporteur spécial note, malgré tout, que la mise sous tension à venir du dispositif de sûreté nucléaire et de radioprotection a été reconnue par les exploitants d’installations nucléaires eux-mêmes, qui craignent, à ce titre, un engorgement de l’ASN et de l’IRSN qui retarderait l’examen de leurs dossiers de sûreté – en particulier dans un contexte marqué par d’importantes décisions industrielles prises par les exploitants, comme le souhait de prolonger la durée de vie des réacteurs existants (cf. encadré ci-après).

La poursuite du fonctionnement des réacteurs nucléaires au-delà de 40 ans

En 2009, Électricité de France (EDF) a émis le souhait d’étendre la durée de fonctionnement de ses réacteurs nucléaires significativement au-delà de quarante ans et de « maintenir ouverte l’option d’une durée de fonctionnement de 60 ans pour l’ensemble des réacteurs ». Les réacteurs nucléaires français ont été autorisés sans limitation de durée de fonctionnement ; pour autant, tous les dix ans, ils doivent faire l’objet d’un examen de sûreté détaillé. Ce réexamen de sûreté décennal est complémentaire au contrôle régulier des installations.

Quarante ans correspondent à la durée de fonctionnement des réacteurs initialement envisagée par EDF. Aussi, pour aller au-delà de cette durée de conception, la démonstration de sûreté doit-elle être révisée ou complétée. En particulier, l’exploitant doit démontrer que le vieillissement des matériels est maîtrisé compte-tenu de la nouvelle durée de fonctionnement envisagée ; certains équipements doivent être remplacés et des améliorations de sûreté doivent être apportées. C’est à ce titre que la durée de quarante ans constitue une étape significative au regard du fonctionnement du réacteur.

Dans les années à venir, les réacteurs actuels coexisteront avec des réacteurs de type EPR ou équivalent, dont la conception répond à des exigences de sûreté significativement renforcées. Dès lors, trois objectifs s’imposent, selon le Gouvernement :

– démontrer la conformité des réacteurs avec la réglementation applicable ;

– apporter la démonstration de la maîtrise du vieillissement et de la gestion de l’obsolescence de ses équipements ;

– rehausser le niveau de sûreté des réacteurs au regard des nouvelles exigences de sûreté exigées actuellement pour les réacteurs de type EPR ou équivalent, de l’état de l’art en matière de technologies nucléaires et de la durée de fonctionnement visée.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) considère que la poursuite du fonctionnement des réacteurs au-delà de quarante ans n’est envisageable que si elle est associée à un programme volontariste et ambitieux d’améliorations au plan de la sûreté, en cohérence avec les objectifs de sûreté retenus pour les nouveaux réacteurs et les meilleurs pratiques sur le plan international.

L’Autorité insiste, en particulier, pour que les études de réévaluation de sûreté et les objectifs radiologiques associés soient considérés au regard des objectifs de sûreté applicables aux nouveaux réacteurs, tel l’EPR, conformément à la position retenue en 2010 par l’association des responsables des autorités de sûreté nucléaire en Europe (WENRA).

Source : réponses du Gouvernement au rapporteur spécial

En outre, quelle que soit l’ampleur jugée souhaitable du renforcement des moyens publics de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, votre rapporteur spécial estime que celui-ci devra intervenir sans attendre. En effet, tout report de cette opération qui paraît, de toute évidence, nécessaire, exposerait le dispositif français à des pertes de compétences en raison du renouvellement insuffisant, ou insuffisamment rapide, des ressources humaines de l’ASN et de l’IRSN.

Enfin, votre rapporteur spécial a acquis la conviction, au fil des auditions qu’il a menées, que l’efficacité du « dispositif dual » dépasse le seul enjeu de la sûreté nucléaire dès lors que celui-ci participe par ailleurs pleinement à la réputation de la filière nucléaire française à l’étranger et donc à sa compétitivité.

II. CONFORTER LE FINANCEMENT DE LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE, DE LA RADIOPROTECTION ET DE LA TRANSPARENCE

Le contexte actuel paraît, par conséquent, appeler une rénovation du financement du contrôle et de la sûreté nucléaire ainsi que de la radioprotection et de la transparence, qui doit être menée sur la base de trois principes : l’indépendance du contrôle, la rationalisation du financement et la transparence démocratique.

Tout d’abord, votre rapporteur spécial estime que l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) devrait bénéficier d’un financement mixte, composé de dotations budgétaires et d’une taxe affectée, acquittée par les exploitants des installations nucléaires.

Il apparaît, en effet, que les budgets de nombreuses autorités en Europe sont abondés, partiellement ou en totalité, par des taxes ou des redevances supportées par les exploitants. Ainsi, sont financés exclusivement par des taxes les autorités belge – l’Agence fédérale de contrôle nucléaire (AFCN) – et espagnole – le Conseil de sécurité nucléaire (CSN) ; l’agence britannique – l’Office for Nuclear Regulation (ONR) – tire, quant à elle, 98 % de ses ressources de taxes, la part restante de ses ressources étant fournie par l’État. L’Inspection fédérale de sécurité nucléaire (IFSN) suisse reçoit une redevance des opérateurs et l’Autorité suédoise de sûreté radiologique (SSM) perçoit une dotation de l’État qui repose sur les redevances payées par chaque exploitant à ce dernier.

Ainsi, le financement de l’ASN par une taxe acquittée par les exploitants ne ferait pas figure d’exception en Europe ; pour autant, votre rapporteur spécial estime que tout retour à la situation antérieure, au cours de laquelle la sûreté nucléaire française était financée par des redevances payées par les opérateurs (cf. supra), devrait être exclu, afin de préserver l’indépendance de l’Autorité, voire d’éviter que celle-ci ne puisse être mise en doute.

La mise à la charge des exploitants de cette nouvelle contribution semble se justifier, au-delà des fortes contraintes budgétaires qui s’imposent aujourd’hui à l’État, par le fait que les choix effectués par ces derniers
– comme, par exemple, l’allongement de la durée de fonctionnement des réacteurs – expliquent une large part de l’intensification des activités de l’ASN et de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). En outre, il convient de rappeler que les entreprises exploitant commercialement des installations nucléaires – soit EDF et Areva – bénéficieraient d’un renforcement du dispositif de sûreté nucléaire et de radioprotection, qui leur éviterait d’être confrontées aux coûts substantiels susceptibles de résulter d’un engorgement de l’Autorité de sûreté nucléaire. À ce titre, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que l’arrêt d’un réacteur nucléaire représentait un coût de 1,2 million d’euros par jour pour EDF.

Quelle forme prendrait cette taxe nouvelle ? Votre rapporteur spécial estime que celle-ci, qui pourrait être dénommée contribution de sûreté et de transparence nucléaires (CSTN), devrait être conçue sur le modèle de la contribution additionnelle due par les exploitations des installations nucléaires de base perçue par l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) (cf. supra). Le montant de la contribution serait déterminé, pour chaque catégorie d’installation – réacteurs nucléaires de production d’énergie, usines de traitement de combustibles irradiés, etc. -, par application d’un coefficient multiplicateur à une somme forfaitaire. De cette manière, la contribution pourrait être modulée selon les installations concernées, permettant d’éviter d’accroître les charges des organismes de recherche financés à l’aide de crédits budgétaires, à l’instar du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies renouvelables (CEA). Toutefois, à la différence notable de la contribution dont bénéficie l’IRSN, les coefficients appliqués dans le cadre de la CSTN seraient fixés par le Parlement, et non pas par arrêté ministériel. De cette manière, le Parlement retrouverait une marge de manoeuvre dans le pilotage des ressources dédiées à la sûreté nucléaire et à la radioprotection dont le prive en grande partie l’article 40 de la Constitution lorsqu’il s’agit de crédits budgétaires.

Pour autant, votre rapporteur spécial a parfaitement conscience des limites inhérentes à l’affectation de ressources fiscales, qui a fait l’objet d’une analyse approfondie par le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) dans un rapport de juillet 2013 portant sur la fiscalité affectée Aussi souhaite-t-il que le dispositif dont il propose la création évite les écueils identifiés par le rapport précité.

À ce titre, de manière à éviter une augmentation non contrôlée de la dépense publique en raison d’un « pilotage par les recettes », il serait opportun de plafonner le produit de la contribution affecté à l’ASN, l’excédent devant être reversé au budget général de l’État, suivant le mécanisme prévu par l’article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012

Ainsi, dans un contexte budgétaire très contraint, la CSTN pourrait doter l’ASN de moyens supplémentaires pérennes qui lui permettraient de conforter son dispositif de contrôle, pour mieux répondre aux besoins engendrés par les grands enjeux susmentionnés.

Recommandation n° 2 : Assurer un financement pérenne de la sûreté nucléaire par la création d’une contribution de sûreté et de transparence nucléaires (CSTN) perçue par l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et acquittée par les exploitants d’installations nucléaires, dont le produit est plafonné et l’excédent reversé au budget général de l’État.

Toutefois, il convient de préciser selon quelles modalités la contribution de sûreté et de transparence nucléaire serait « fléchée » vers les activités de l’ASN. Deux solutions paraissent, a priori, envisageables : la création d’un compte d’affectation spéciale (CAS) à cet effet ou l’affectation directe de la contribution à l’Autorité.

Si ces deux solutions auraient leur pertinence, une affectation directe à l’ASN serait de nature à conforter son indépendance. Néanmoins, pour qu’une telle opération soit juridiquement possible, il serait nécessaire de doter l’Autorité de la personnalité juridique et de transformer, par suite, cette autorité administrative indépendante (AAI) en autorité publique indépendante (API), pourvue de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Une telle solution a été retenue pour différentes autorités, comme l’Autorité des marchés financiers (AMF), l’Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF), ou encore la Haute autorité de santé (HAS). Seulement, comme l’avait souligné le Conseil d’État dans un avis du 8 septembre 2005 l’attribution de la personnalité morale s’accompagne de celle de la responsabilité juridique – alors que dans le cas des autorités administratives indépendantes (AAI), qui ne disposent pas de personnalité propre, il revient à l’État de réparer les conséquences des fautes commises ; aussi votre rapporteur spécial estime que ce point devra, le cas échéant, faire l’objet d’une analyse approfondie.

Recommandation n° 3 : Doter l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) de la personnalité morale.

Si, comme le souligne le Conseil des prélèvements obligatoires dans son rapport sur la fiscalité affectée, « le lien entre la taxe affectée et l’indépendance de l’entité bénéficiaire n’est pas établi », dans l’esprit de votre rapporteur spécial, le renforcement de l’indépendance de l’Autorité de sûreté nucléaire ne découlerait pas de l’affectation de la contribution seule, mais de l’affectation de cette taxe sous le regard vigilant du Parlement, qui aurait à examiner chaque année son montant, afin de s’assurer que celui-ci est tout à la fois suffisant et non surévalué au regard des besoins réels de l’ASN.

D’ailleurs, dans cette même logique, votre rapporteur spécial considère que le régime juridique de la contribution perçue par l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire59(*) (IRSN) (cf. supra) devrait être modifié selon les principes qui viennent d’être énoncés : ses coefficients seraient déterminés par le Parlement et non plus par arrêtés des ministres chargés du budget, de l’énergie et de l’écologie, et son montant serait plafonné.

Recommandation n° 4 : Réformer le régime juridique de la contribution additionnelle due par les exploitants des installations nucléaires de base et perçue par l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

Enfin, s’agissant de la transparence nucléaire, votre rapporteur spécial estime que le financement des commissions locales d’information (CLI) et de l’Association nationale des comités et commissions locales d’information (ANCCLI) devrait reposer sur la contribution de sûreté et de transparence nucléaires (CSTN), dont il propose la création (cf. recommandation n° 2). En effet, les modalités actuelles de l’attribution des subventions de l’État, réalisée par l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) selon une logique de financement sur projet, paraissent les plus à même de garantir l’efficacité et la rationalité de la dépense ; aussi devraient-elles être maintenues. Dans ces conditions, l’affectation de la CSTN à l’ASN viendrait se substituer à la possibilité, prévue par l’article L. 125-31 du code de l’environnement (cf. supra), d’attribuer directement une part de la « taxe INB » aux CLI ayant opté pour un statut associatif ; ce mécanisme, particulièrement complexe et jamais mis en oeuvre, serait ainsi supprimé à des fins de rationalisation et de lisibilité.

III. RENFORCER LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE

Enfin, eu égard à l’enjeu et à l’importance de la demande sociale en ce sens, votre rapporteur spécial considère que tous les citoyens ont le droit de constater, en particulier par leurs représentants, l’effectivité du dispositif de sûreté nucléaire et de radioprotection ; en particulier, ils doivent pouvoir s’assurer du caractère suffisant des moyens humains et financiers qui lui sont dédiés.

De ce fait, il conviendrait de rendre plus lisibles les modalités de financement du dispositif de sûreté nucléaire, de radioprotection et de transparence. L’avis de l’Autorité de sûreté nucléaire du 6 mai 2014 précité préconise de « regrouper, au sein d’un même programme budgétaire, l’ensemble des moyens consacrés au contrôle, à l’expertise, soutenue par des activités de recherche, et à l’information en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection dans le domaine civil ». Pour autant, votre rapporteur spécial n’est pas absolument certain qu’un tel regroupement suffirait à garantir la lisibilité et la visibilité des financements de la sûreté nucléaire, et ce d’autant que les programmes budgétaires ne retracent pas, comme il l’a déjà indiqué, les dépenses inhérentes au fonctionnement du dispositif en coûts complets, et ne font donc pas apparaître l’ensemble des moyens mobilisés en ce domaine.

Aussi estime-t-il préférable la création d’un « jaune budgétaire », annexé au projet de loi de finances de l’année, regroupant l’ensemble des financements publics qu’il est prévu de consacrer à la sûreté nucléaire, à la radioprotection et à la transparence et comprenant une présentation, en coûts complets (cf. recommandation n° 1), des budgets prévisionnels de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Ce document devrait également retranscrire les données relatives à l’exécution pour l’année échue. En outre, celui-ci intègrerait les avis annuels de l’ASN relatifs au budget du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Ainsi, un seul et même document permettrait de disposer d’une vision complète de l’ensemble des financements publics consacrés à ces questions, renforçant leur accessibilité et leur lisibilité pour le Parlement et les citoyens.

Recommandation n° 5 : Créer une annexe au projet de loi de finances de l’année – un « jaune budgétaire » – retraçant l’ensemble des financements publics qu’il est prévu de consacrer à la sûreté nucléaire, à la radioprotection et à la transparence nucléaire, afin d’en faciliter la lisibilité politique.

Enfin, afin de permettre au Parlement d’exercer efficacement son droit de regard sur le financement de la sûreté nucléaire, de la radioprotection et de la transparence, votre rapporteur spécial recommande la création d’une délégation parlementaire à la sécurité et à la transparence nucléaires, commune à l’Assemblée nationale et au Sénat, dont les membres seraient désignés parmi les membres des commissions permanentes compétentes en matière d’énergie, d’environnement et de finances.

Cette structure « légère », qui pourrait utilement s’appuyer sur l’expertise développée par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), aurait vocation à suivre l’activité générale et les moyens des organismes et services chargés de la définition et de la mise en oeuvre de la réglementation en matière de sûreté – telle que définie à l’article L. 591-1 du code de l’environnement (cf. supra) – et de transparence nucléaires.

Fondant ses travaux sur le « jaune budgétaire » dont il est proposé la création (cf. recommandation n° 5), mais également sur les auditions des ministres compétents et des responsables des organismes concernés, la délégation parlementaire rendrait un avis public, préalablement à l’examen du projet de loi de finances de l’année, portant sur les moyens financiers et humains consacrés à la sûreté et à la transparence nucléaires.

Recommandation n° 6 : Créer une délégation parlementaire à la sûreté et à la transparence nucléaires, commune à l’Assemblée nationale et au Sénat, rendant un avis public, préalablement à l’examen du projet de loi de finances de l’année, portant sur les moyens financiers et humains consacrés à la sûreté et à la transparence nucléaires.

IV. LES PERSPECTIVES DU CADRE RÈGLEMENTAIRE DE LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE ET DE LA RADIOPROTECTION

Pour conclure le présent rapport, votre rapporteur spécial souhaite aborder la question des perspectives du cadre règlementaire de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Au cours des dernières années, et notamment depuis l’entrée en vigueur de la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (TSN), la réglementation applicable en ce domaine a progressé de manière substantielle – renforçant la sûreté des activités et installations nucléaires françaises.

Toutefois, au cours des différentes auditions qu’il a réalisées, votre rapporteur spécial a pu constater que les additions successives de dispositions relatives aux matériels et aux procédures pouvaient exposer les exploitants à des exigences de sûreté parfois difficiles à mettre en oeuvre. Cette situation conduit, de toute évidence, à accroître la charge de travail de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), allongeant les délais de traitement des dossiers, et impose aux exploitants la mobilisation d’importants moyens humains et financiers, dont il n’est pas exclu qu’elle puisse détourner des préoccupations « de base » s’agissant de la sûreté. Aussi votre rapporteur spécial se demande-t-il, de manière volontairement provocante, si trop de sûreté ne tuerait pas la sûreté.

Votre rapporteur spécial a parfaitement conscience de la sensibilité et de la complexité d’un tel sujet ; malgré tout, il estime qu’un examen général de la réglementation applicable en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection – qui s’est fortement alourdie depuis l’entrée en vigueur de la loi TSN – devrait être mené, de manière à en éliminer les éventuelles redondances ou contradictions susceptibles d’être apparues au cours des dernières années. En quelque sorte, il s’agit d’appliquer le « choc de simplification » au cadre règlementaire de la sûreté nucléaire.

Recommandation n° 7 : Réaliser, à des fins de simplification, un examen général de la réglementation applicable en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection.

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