ARPENTEURS DE LA GEOGRAPHIE

Urbanisme : Que cache donc le nouveau phénomène des « Building up stories » ? L’exemple suisse.

CYBERGEO
PAR Laurent Matthey
Département de géographie et environnement
Université de Genève

Depuis moins d’une dizaine d’années, le double registre des valeurs et du récit de communication prend une importance croissante dans la conduite des projets urbains. C’est cette transformation de la production urbanistique, co-occurrente d’une transformation de la condition d’urbaniste, que discute cet article.

Il y a peu, la République et canton de Genève (Suisse) innovait en matière de production de document d’urbanisme. Le plan directeur cantonal 2030, document de planification proposant des principes d’organisation du territoire pour les quinze prochaines années, était accompagné – dans la seconde version soumise au parlement – d’une longue glose, ambitieusement titrée : « Genève, envie ». Le texte faisait suite à une campagne durant laquelle le ministre en charge de l’urbanisme avait payé de sa personne, rencontrant personnellement les responsables politiques des communes réfractaires. Appelant les architectes et autres « professionnels de la profession » à se révolter1 pour que la qualité architecturale et urbaine redevienne un moteur de la production du territoire genevois.
La brochure en question aspirait à clarifier les valeurs véhiculées par le document d’urbanisme au sens strict – anticipant une forte croissance démographique corrélée sur une forte croissance économique –, ajoutant un petit supplément d’âme à la proposition d’une Genève « compacte, multipolaire et verte ». On y parlait, pêle-mêle, du souci des générations futures (« Cent mille Genevois ont aujourd’hui moins de 20 ans. C’est à eux que les autorités de ce précieux territoire doivent penser en dessinant, à grands traits, l’avenir de nos espaces » – p. 2), de la nécessité de prendre « conscience de la valeur [du] territoire [cantonal] » (ibid.), mais aussi des « envies » (« d’air », « d’espace », « de ville », « de créer », « d’habiter », « de liberté », « de lien social » – ibid.) animant les Genevois et de la « responsabilité » dont devaient faire preuve les autorités politiques en ce moment solennel, celui de l’adoption du Plan directeur cantonal (ibid.).

Très local, cet exemple me paraît toutefois révélateur de tendances plus globales. Le recours au champ lexical des « valeurs » – déjà discuté ici par Camille Tiano (2010) – laisse supposer une indexation ultime de la pratique urbanistique sur celle du management, empruntant définitivement sa rhétorique et ses principes à la mode – tant on sait qu’une gestion par les valeurs succède désormais à une gestion par la règle (Boltanski, Chiapello, 1999). Parallèlement, la glose surimposée au document d’urbanisme semble indiquer une propension émergente à faire du récit de communication un outil de conduite de projets urbains (Matthey, 2011 et 2014a) – le management par les valeurs s’articulant à un storytelling management (Salmon, 2007, p. 56). Ces deux propensions se posent ainsi comme des analyseurs de la condition contemporaine d’urbaniste ; des leviers d’analyse de transformations qui, affectant plus amplement le monde du travail (idéologies managériale et projectuelle), instituent un nouveau champ d’exercice (un urbanisme de processus et de coordination) des métiers de la fabrique de la ville. S’y intéresser offre ainsi l’occasion de penser les interactions entre organisation de la production urbaine (coalition d’acteurs hétérogènes – public, privé, société civile), régime du travail urbanistique (projet urbain) et type d’urbanisme (néo-urbanisme, urbanisme des valeurs et du récit). Une manière, en somme, de penser la ville que l’on produit (ville partenariale) en relation avec l’ordinaire du travail des personnes chargées d’en assurer la fabrication.

C’est cette transformation de la production urbanistique, co-occurrente d’une transformation de la condition d’urbaniste, que j’aimerais discuter ici. Je procéderai en trois temps. Je reviendrai d’abord sur l’avènement d’un urbanisme de coordination consécutif à la généralisation de l’idéologie du projet urbain. Dans un deuxième temps, je discuterai la dématérialisation de l’urbanisme corrélatif à l’injonction à planifier « en laissant tout ouvert »*3 à laquelle sont confrontés les faiseurs de ville et de territoire. Enfin, je m’intéresserai à l’émergence du double registre des valeurs et du récit dans la conduite de projet urbain simultanément à un affaissement de la règle et de la régula – singulièrement du point de vue de la reconfiguration du champ de la pratique professionnelle qu’il occasionne. Pour ce faire, je mobiliserai très librement (puisqu’il s’agit de débattre), le matériau recueilli – par entretiens et observation participante – dans le cadre d’une recherche récente (2013) consacrée aux métiers du territoire.

Du plan au projet : « [ê]tre urbaniste, c’est savoir animer une séance »* ?
Je reprends ici les couples d’opposition repérés par les auteurs. Quand, au tournant des années 1980, les principes de la nouvelle gouvernance urbaine commencent à diffuser à partir de la Grande-Bretagne, c’est un peu plus qu’un nouvel évangile de la collaboration du public et du privé qui tend à se généraliser. « [F]lexible et responsable » (Imrie, Raco, 1999, p. 79)5, « post-démocratique », « décentralisée », « privatisée », « entrepreneuriale », la nouvelle gouvernance urbaine est un changement institutionnel global qui emprunte beaucoup au new public management. L’idéologie des processus qualité y trouve ainsi un espace où se déployer. La rencontre, sous forme de partenariats, de deux mondes hétérogènes sommés de se réformer, s’effectue par exemple dans le cadre de nouvelles « procédures », qui nécessitent que l’on s’intéresse aux « normes », à l’« assignation des rôles », à la « distribution du pouvoir », « aux modèles de communication » interne (Honh, Neuer, 2006)6.

L’institution de ce lexique issu des sciences du management dans la pratique contemporaine de l’urbanisme participe de ces mutations déjà identifiées par Albert Lévy (2006). Pour composer avec une « complexité [qui] touche [parfois] à la confusion » (Atkinson, 1998, p. 79), une « nouvelle culture du projet » (Lévy, 2006, p. 65) émerge qui s’accompagne d’une réduction sémantique. Le projet est dorénavant compris dans une acception « essentiellement attestataire » (op. cit., p. 66), alors qu’il avait préalablement une dimension également contestataire (ibid.). Ainsi, le projet :

« se répand dans la pratique urbanistique pour désigner la nouvelle façon dont une collectivité territoriale se saisit de son   espace pour concevoir et organiser son développement dans le temps, mais en cherchant plus à s’adapter à l’économie mondialisée qu’à la remettre en question » (ibid.).

Cette nouvelle culture est bien entendu adaptée à l’important travail de coordination lié non seulement à la diversification des acteurs, mais aussi à l’élargissement du périmètre des professions de l’urbanisme. À mesure que l’expertise urbanistique se démocratise et s’élargit, émergent « de nouveaux métiers, qui impliquent un système de décision de plus en plus lourd avec des interactions de plus en plus nombreuses et complexes » (op. cit., pp. 66-67). Coextensivement, les processus qui sous-tendent l’action urbanistique deviennent moins linéaires ; une architecture complexe – tout en boucles de rétroaction selon que l’on se trouve dans un moment de « définition stratégique », de « portage politique », de « pilotage technique » ou finalement de « réalisation » (ibid.) – se développe. En somme, le projet est la forme organisationnelle de l’extension du domaine des compétences issu de « coalitions formelles ou informelles d’intérêts ou d’acteurs » (Jaquier, 2008) toujours labiles et conjoncturelles.

Or, dans le même temps que le réseau des intervenants se diversifie, le travail urbanistique tend à prendre une nouvelle nature : il se désubstantialise (Lévy, 2006, p. 75). Son exercice consiste désormais bien plus à gérer des processus, qu’à produire des formes et de la matière urbaines. Loin, en somme, des principes transitifs qui prévalaient entre la fin du XIXe siècle et le début du XXe siècle, alors que, dans le même temps qu’on travaillait la ville, on cherchait à transformer la société et les corps qui la constituaient. Il s’agissait alors, dans une pensée de l’ordre collectif, de planifier et de produire les équipements, de construire l’avenir par les réseaux, de mobiliser le foncier nécessaire à la croissance urbaine, d’assurer les conditions de développement d’une humanité saine, heureuse, voire fraternelle.

Les paroles d’urbanistes que j’ai recueillies confortent cette lecture. L’urbaniste de l’ère contemporaine s’est détourné des vaines illusions. Il se consacre désormais à une action qui se déploie dans une juste compréhension du champ des possibles, dans un idéal qui n’est peut-être plus celui des « lendemains qui chantent », mais qui indubitablement aspire à une forme d’« utopie concrète » dans un aménagement plus proche des usagers du territoire. Cette pratique naît sans doute sur les décombres du grand récit urbanistique, c’est-à-dire le récit d’une action qui se saisit elle-même comme progressiste et réformiste. Il se pourrait d’ailleurs que l’« urbanisme désubstantialisé » (ibid.) soit cette pratique désillusionnée de la fabrique de la ville. Cette pratique qui, à défaut de savoir de manière assurée ce qu’il convient de faire, sait au moins « ce qui ne marche pas »* et ne s’agite plus à la vue de chimères. Cette pratique dans laquelle se sont engagés des professionnels soucieux des « processus »* de production de l’urbain. Cette pratique qui, s’attachant à « trouver des mots communs »* pour « définir un code urbain »*, s’est parfois éloignée d’une activité planificatrice au sens des grandes orientations et opérations des trente glorieuses, pour se rapprocher des habitants et des acteurs du territoire. Cette pratique enfin, qui, moins puissante, cherche d’autres manières d’exercer du pouvoir, du côté de la « stratégie »* plutôt que de celui de « la conception ou [du] dessin »*. Toute chose conduisant, au final, à ce que « le métier, c’est piloter une séance »*. On est bien passé d’un urbanisme de plan à un urbanisme de processus.

Un paradigme du mouvant pour un urbanisme sans substance ?
La perte de linéarité du processus de planification a conduit au développement d’un paradigme du mouvant qui se caractérise dans les injonctions répétées à « laisser tout ouvert »*, auxquelles sont régulièrement confrontés les « professionnels de la profession » que j’ai interrogés. L’urbanisme de « coalition » (pour radicaliser Jacquier, op. cit.) dont procède la nouvelle manière de produire de la ville conduit à ce qu’il faut de plus en plus souvent « planifier avec l’imprévisible »*. Celui de la versatilité des « acteurs »*. Celui des « financements »*. Il faut ainsi, jour après jour, composer avec des situations « où on sait rien »*. Par exemple, « est-ce qu’on voudra des tours ou des petits immeubles ? »*. Les hommes et femmes de l’art semblent de plus en plus appelés à « anticiper des conséquences de situations qu’on ne connaît pas »*. Dans ce mouvement, les fondamentaux du métier changent : « c’est même plus un travail sur des scénarios »*, plutôt de la divination.

Mais, on le sait, comme les systèmes productifs, l’urbanisme est lui aussi devenu flexible (Ascher, 2001 ; Bochet, 2005 ; Da Cunha, Guinand, 2014). Dans un mouvement que d’aucuns ont interprété comme un glissement du « faire la ville » au « faire avec la ville » (Jaquier, op. cit.), l’urbanisme a dû s’adapter à un « client ». La pratique urbanistique des premiers temps a été celle d’une gestion éclairée des extensions et d’une modernisation des centres, qui après le double mouvement d’implosion et d’explosion de la ville industrielle faisaient consensus. La pratique contemporaine nécessite plus de diplomatie, d’autant que la généralisation de l’urbain a eu pour conséquence inattendue que chacun est désormais un urbaniste à l’état pratique, un sujet pensant qui aspire à travailler les aspérités des formes urbaines auxquelles il se cogne au quotidien. De là, sans doute, ce souci désormais explicite de « qualité de vie en ville », de l’« habitant ». Ainsi, de la même manière que l’urbanisme fonctionnaliste a appliqué le principe fordiste de la spécialisation en proposant le zonage comme sésame de la ville moderne, le « nouvel urbanisme » (au sens de l’école des régimes d’urbanisation8) s’emploie à opérer une translation du kaïzen toyotiste, en optimisant le moindre des espaces vacants, toujours susceptibles d’être perçu comme du capital immobilisé, de la rente non actualisée (Matthey, 2014c). Par ailleurs, on le sait, les pratiques sociales sont souvent à « double détente » et si, conformément au bréviaire de la nouvelle action urbaine, il importe de garantir des « atmosphères », des « climats urbains » permettant de stimuler le retour des exilés du périurbain, il s’agit aussi de capter les circulants mondiaux ou d’accompagner le retour en ville du capital (pour détourner Smith, 1979), dès lors que les agents du marketing urbain s’emparent de la thématique à un autre niveau pour positionner, dans le supermarché des villes en concurrence, les produits dont ils doivent assurer la visibilité (Mager, Matthey, 2010).

Mais plus fondamentalement, il s’agit de se ménager les conditions d’une réaction rapide aux sautes de la « demande » et de composer avec un horizon prévisionnel incertain, celui de la négociation des acteurs, de la labilité du marché ou des mutations imprévisibles des modes de vie. Piloter la fabrique de la ville consiste, tendanciellement, bien plus à déterminer les fondamentaux de l’action et à déterminer les valeurs qui doivent orienter le projet qu’à faire de la projétation à partir d’un diagnostic établi une fois pour toutes. De là cette injonction à « laisser tout ouvert »*, à planifier en garantissant la « réversibilité » des formes prescrites puisqu’« on sait rien »*. Émerge une planification qui tient des ensembles flous et s’attache à énoncer des valeurs consensuelles, autrement dit que chacun comprendra comme il l’entend : « mixité sociale », « justice sociale », « diversité fonctionnelle », « qualité urbaine »…

Dans la petite République de Genève, la refonte de l’outil PLQ est à cet égard exemplaire. Initiée au motif d’un outil d’urbanisme qui serait devenu préjudiciable à la qualité architecturale et urbaine – suite à l’empilement de dispositifs légaux sectoriels, mais aussi en raison de l’obligation, « pratiquée aujourd’hui » de dessiner « l’implantation précise des constructions et des parkings souterrains » (site internet de la République et canton de Genève) – la réforme propose une approche plus souple, déterminant les vides plutôt que les pleins. La mise à l’enquête d’« aire[s] d’implantation » plutôt que des périmètres doit conduire à une « flexibilité de l’outil » plus grande, ce qui est « souhaitable […] lorsque les horizons de réalisation […] sont […] lointains » (ibid.). Souplesse donc, indétermination, adaptabilité, réactivité… définitivement portées à la dimension de valeurs cardinales de la nouvelle fabrique urbaine lors de la conférence de presse du magistrat en charge de l’urbanisme, titrée, dans un sens affiné de l’élément de langage à décliner à l’envi : « Réformer l’outil PLQ pour retrouver l’envie d’inventer la ville » (Conférence de presse du 30 octobre 2013).

De la nécessité de communiquer les valeurs des projets : un nouveau conflit des méthodes ?
Cet urbanisme désubstantialisé qui assume sa dimension managériale s’accompagne, de fait, d’une importante production discursive. Il s’y agit d’exposer les grandes aspirations, de clarifier les grandes orientations, comme s’il fallait de plus en plus légitimer des propositions de moins en moins assurées. Le registre des valeurs est, dans ce contexte, un puissant agent de mise en intrigue. Il permet d’articuler des propositions disparates. Il produit une consistance projectuelle à ce qui relève parfois d’un simple agrégat de propositions individuelles. Simultanément, il est un puissant palliatif à la règle. Ou pour le dire autrement : plus ce qui relève de la regula s’amenuise, plus le champ discursif des valeurs se développe, plus le besoin de narration se renforce.

La brochure « Genève, envie » en témoigne. Dans le même temps que les collectivités publiques travaillent à modifier le cadre juridique de la production territoriale, elles œuvrent à produire un nouveau « roman du territoire » (Gaillard, Matthey, 2012), qui met en scène – comme l’a très bien analysé Cédric van der Poel (2014) – un « déclin » (ibid.) sinon une « décadence » de la fabrique urbaine contemporaine, pour accentuer l’attente du « monde nouveau » (ibid.). Ces indicateurs de rupture s’articulent, dans leur mise en récit, à des adjuvants qui ont pour fonction d’accréditer la justesse de la « refondation » (Corboz, 1992) du territoire. Le récit convoque ainsi de grands témoins au procès des valeurs : la « terre » (p. 2 du document « Genève, envie »12), le « paysage » (p. 5), le « locataire » (p. 16), les « jeunes » (p. 16), les « aînés » (p. 30), la « classe moyenne » (p. 16), etc., dans une éthique et une esthétique des collectifs hybrides qui réjouirait les épigones de Bruno Latour et consort.

Ainsi, dans le même temps que l’urbanisme se dématérialise, de nouveaux métiers acquièrent une légitimité dans la fabrique de la ville. Les contours de la profession se redessinent. Les géographes, les politologues, les sociologues participent certes de longue date des métiers de l’urbanisme, assurant des tâches précises de la chaîne de production urbaine. L’urbanisme de coordination qui prévaut aujourd’hui leur assure toutefois des positions enviées dans les organigrammes, alors qu’ils tendent à piloter des projets et des équipes plutôt qu’à « calculer des zones contraintes »* où « rédiger des réponses à des appels d’offre »* ou des appels eux-mêmes, voire des documents d’urbanisme. Par ailleurs, d’aucuns affirment que leur plus-value, leur rôle dans les projets, pourrait être celui d’en assurer le storytelling : ils ont l’habitude de produire du texte ; ils sont coutumiers d’une certaine discursivité et narrativité.

La figure du chargé de communication (ou promotion) est plus ambiguë. Bien qu’il n’appartienne pas à la grande famille historique des métiers de l’urbanisme, cette figure émergente fait sans conteste partie des savoirs et pratiques de la fabrique urbaine contemporaine. Sa présence a des incidences sur la conduite des projets. Elle construit leur acceptabilité sociale. Elle peut même induire une valorisation différentielle des projets, si l’on considère qu’ils n’ont pas tous le même potentiel de narration. On peut en effet être enclin à favoriser les opérations qui se racontent le mieux aux dépens d’interventions moins séduisants, plus austères (Bonard, 2011).

L’intéressant est que cette transformation ne s’effectue pas sans accroc (et sans souffrance au travail), contrairement à ce qu’en disent les apologistes du nouvel urbanisme. Dans le cadre de mon enquête, l’ascendance prise par des métiers maîtrisant plus les compétences communicationnelles sur les savoirs et pratiques disciplinaires (le plan, la projétation) de l’architecte-urbaniste, l’irruption13 de la mission communication est vécue comme une déprofessionnalisation par certains interlocuteurs. Les modes de faire de l’urbanisme s’élargissant, les façons d’être urbaniste se diversifient. Il n’est donc guère étonnant que des intervenants aient le sentiment d’une perte de compétences métiers alors que des profils émergent qui n’ont pas fait preuve d’un geste déterminant, celui de la capacité « au projet, au dessin, à l’esquisse »*. De fait, ce sentiment de dé-professionnalisation doit être réinscrit dans une séquence professionnalisation-déprofessionalisation-re-professionnalisation qui travaille en permanence l’urbanisme. La professionnalisation renvoie à ce temps, lointain, qui a vu l’urbanisme s’institutionnaliser autour des savoirs et pratiques d’une corporation, celle des architectes soucieux de « constituer un monopole » pour lutter contre l’arrivée d’« intrus » (Blanc, 2010, p. 131) dans le domaine de la production des villes au tournant du XIXe siècle. La déprofessionnalisation se manifeste dans le choc culturel vécu par les « professionnels de la profession » au contact non seulement des nouveaux métiers qui font irruption dans le champ mais aussi des nouvelles façons de faire qui tendent à s’y diffuser et de la construction d’une nouvelle hiérarchie des compétences. La reprofessionnalisation enfin se traduit par une nouvelle explicitation des attendus des métiers du territoire, la reconnaissance – en cours – de nouveau cursus par les associations professionnelles.

Dans le cadre de mon enquête, le sentiment de dé-professionnalisation est renforcé par le sentiment d’une certaine difficulté à produire de la ville dans la République et canton de Genève. On pointe alors le nouveau mode d’organisation, l’absence de « gens du métier »* dans les services. On pointe aussi une hypertrophie du segment de l’étude, qui permet de documenter les territoires et donnant l’impression d’une activité, tandis que l’on peine sur le volet opérationnel. Toutes choses soupçonnées d’alentir la fabrique urbaine.

L’ironie est que le sentiment de dé-professionnalisation vécu par les détenteurs de compétences liées au projet accélère la transformation des modes de travailler, en encourageant une standardisation des façons de faire et une identification renforcée des valeurs partagées propre à fonder l’action des services, qu’il s’agira ensuite de publiciser au moyen de document de  communication.

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Laurent Matthey, « L’urbanisme qui vient », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Débats, Les valeurs de la ville

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