GEOGRAPHIE HUMAINE

Golfe de Guinée : une zone stratégique fragile

SENAT

Rapport d’information de MM. Jeanny LORGEOUX, André TRILLARD et Jean-Marie BOCKEL,

La prévention des conflits, objet de nombreux ouvrages théoriques, s’apparente parfois davantage à une litanie ou à une incantation qu’à une politique effective. Elle constitue pourtant la ligne de force des relations internationales et le principe même de l’Organisation des Nations unies qui a adopté moult résolutions sur la diplomatie préventive, la médiation et le règlement pacifique des différends. Alors que le Conseil de sécurité a justement adopté le 21 août 2014 une résolution sur la prévention des conflits, ce sujet reste donc pleinement d’actualité.

Le Golfe de Guinée constitue un exemple particulièrement intéressant en la matière. Il s’agit d’une zone fragile, stratégique et menacée par plusieurs conflits ou crises de natures différentes. Vos rapporteurs ont choisi de concentrer leurs travaux sur le « coeur » géographique de cette région, à savoir le Nigeria et les pays voisins. Épicentre de la piraterie maritime qui affecte le développement des populations et le commerce international, cette zone est aussi le territoire où des groupes criminels ou terroristes mènent des agissements à même de déstabiliser la région.

La secte Boko Haram, qui s’inscrit dans la lignée d’autres mouvements radicaux dans cette région d’Afrique, s’est engagée, depuis la mort de son leader historique en 2009, dans une spirale de violences et de terreur, qui a particulièrement mobilisé la communauté internationale en avril et mai 2014 mais dont les agissements extrêmes trouvent leurs racines dans des causes profondes qui nécessitent de dépasser l’émotion, pour légitime qu’elle soit.

La prévention des conflits dans le Golfe de Guinée vise d’abord le bien-être des populations qui sont toujours les premières à souffrir des guerres ou des conflits armés, mais elle a une portée plus large, en particulier celle d’éviter la fédération de groupes terroristes. Boko Haram a annoncé la création d’un califat et s’est rapproché de Daech ; les Shebab somaliens continuent de mener des actions meurtrières dans leur pays et au Kenya ; le Sahel reste parcouru par des groupes terroristes qui trouvent notamment refuge dans le Sud libyen et qui justifient la mise en place par la France d’une opération à vocation régionale, Barkhane.

La communauté internationale, dont les actions souffrent parfois d’un déficit de coordination et de cohérence, doit accompagner les efforts des pays, qui sont les premiers responsables de la prévention des conflits, par des mesures concrètes et de soutien.

Pour la France, il s’agit par exemple de l’opération Corymbe, que vos rapporteurs soutiennent résolument, ou de ses actions pour développer l’autorité des Etats sur leur espace maritime ; il s’agit également de l’appui apporté aux troupes africaines engagées sur le terrain contre Boko Haram.

S’attaquer aux causes profondes et ne pas laisser dériver les situations de crise, telles pourraient être les deux conclusions principales de vos rapporteurs en ce qui concerne la prévention des conflits.

I. LE GOLFE DE GUINÉE : UNE ZONE STRATÉGIQUE FRAGILE

Source : ministère des affaires étrangères et du développement international

A. DES RESSOURCES NATURELLES IMPORTANTES

La région dispose de ressources naturelles très importantes. Elle offre de grandes superficies en terres arables, d’abondantes ressources en eau et des conditions climatiques favorables à l’agriculture. Ce potentiel agricole, aujourd’hui sous-exploité, est convoité comme le révèlent certains investissements en provenance d’Asie ou du Moyen-Orient. Les ressources halieutiques pourraient également être importantes mais la production de pétrole, sur la côte et off-shore, entraîne une pollution qui en limite fortement le développement.

Les ressources minières sont diversifiées et stratégiques, en particulier si l’on inclut les pays « de l’intérieur » qui ont besoin d’un accès à la mer pour exporter : on trouve par exemple du cuivre ou du cobalt mais quatre minerais sont susceptibles d’avoir un effet sur les marchés mondiaux, le fer, la bauxite, le manganèse et l’uranium.

Evidemment, ce tableau ne serait pas complet sans les ressources en hydrocarbures, qui présentent un caractère éminemment stratégique pour les pays de la zone et pour le reste du monde. Les investissements des compagnies pétrolières occidentales, notamment américaines, y sont ainsi très élevés, à la fois pour y développer la production immédiate que pour se constituer des réserves diversifiées.

Environ 10 % du pétrole importé en Europe provient de cette région. Premier producteur d’Afrique, le Nigeria assure, à lui seul, 2,6 % de la production pétrolière mondiale (presque 2 millions de barils par jour en 2012) et possède environ le même pourcentage des réserves prouvées.

Si sa production de gaz représente aujourd’hui sensiblement moins en pourcentage de la production mondiale (environ 1,1 %), elle a décuplé entre 2000 et 2010 et ses importantes réserves s’élèvent à environ 2,7 % des réserves mondiales de gaz. Par exemple, l’Algérie a produit en 2012 presque le double de gaz que le Nigeria mais les réserves prouvées de ce premier pays sont légèrement inférieures à celles du second.

Le Golfe de Guinée constitue ainsi un moyen de diversifier les approvisionnements et de diminuer la dépendance envers les producteurs historiques au Moyen-Orient, en Algérie ou en Russie.

Au total, il est donc essentiel, pour ces pays, mais aussi pour la France, l’Europe et le reste du monde, de sécuriser les voies de communications, notamment maritimes. Elles permettent à ces pays d’exporter leurs ressources et aux autres pays d’importer des ressources naturelles importantes.

La situation est, de ce point de vue, différente de celle qui a prévalu et prévaut encore au large de la Somalie, dans le Golfe d’Aden, où il est principalement question de sécuriser le transit international. Dans le Golfe de Guinée, il y a peu de transit de ce type, les navires passant nettement au large du Golfe.

Parallèlement, la gouvernance de l’espace maritime est traditionnellement faible dans cette région, tant sur le plan juridique que sur celui des capacités.

B. DES MENACES NOMBREUSES ET GRANDISSANTES

1. La criminalité maritime peut entraîner le développement d’autres trafics

Cette région connait une criminalité maritime endémique, qui a longtemps plus relevé d’un phénomène de subsistance des populations locales que d’un trafic organisé de portée plus large. Elle représente l’une des trois zones de piraterie dans le monde avec le Golfe d’Aden et le Sud-Est asiatique.

Toutes les attaques ne sont pas répertoriées et il n’existe donc pas de consensus sur les chiffres. Le ministre de la défense, Jean-Yves Le Drian, indiquait, début 2014, que 154 attaques de navires avaient été officiellement déclarées par les armateurs en 2013 mais que ses services estimaient leur nombre réel à trois fois plus. Selon le Bureau maritime international, la piraterie en Afrique de l’Ouest représentait 19 % des attaques dans le monde en 2013, les pirates nigérians étant responsables des deux tiers des attaques répertoriées dans la région. Les autorités nigérianes, par la voie du Président Goodluck Jonathan, ont reconnu en décembre dernier que la recrudescence de la piraterie avait atteint « une dimension inquiétante ».

Alors que ces attaques s’apparentaient pendant longtemps à du simple vol auquel s’était en fait habituées les compagnies internationales, elles sont depuis quelques années nettement plus sérieuses et violentes et sont susceptibles de toucher l’ensemble du trafic maritime. Elles ont d’une certaine manière suivi la production pétrolière : l’insécurité dans le delta du Niger, la hausse des prix et le développement technologique peuvent expliquer le choix des compagnies pétrolières de privilégier une production de pétrole et de gaz provenant de gisements off-shore, parfois très éloignés et profonds.

Au-delà des vols de toute nature, il faut mentionner deux manifestations particulières de la piraterie :

– d’une part, le « siphonnage » (ou « bunkering ») qui est la méthode la plus fréquemment utilisée. Elle consiste à arraisonner des pétroliers par la force dans le but de dérober leur cargaison. Elle nécessite d’importants moyens et servent souvent à alimenter le marché noir au Nigeria lui-même ;

– d’autre part, les prises d’otages, qui peuvent être préméditées ou d’opportunité à l’occasion d’un vol ou de l’arraisonnement d’un navire. Trente prises d’otages ont été recensées en 2013. Lors de l’attaque en juin 2013 du pétrolier L’Adour, deux Français ont été pris en otage, puis relâchés six jours plus tard.

Dans la région du Golfe de Guinée, notamment au Nigeria, ces différentes attaques se caractérisent par un niveau de violence particulièrement élevé.

Elles ont longtemps été cantonnées aux côtes du Nigeria mais elles se sont étendues aux pays voisins, le Nigeria en restant l’épicentre. En outre, il arrive fréquemment que les navires capturés soient « relâchés » assez loin du lieu de l’attaque initiale. Par exemple, en janvier 2014, un pétrolier a été détourné aux abords de Luanda en Angola et « relâché » au large du Nigeria neuf jours plus tard, délesté de 13 000 tonnes de gazole et de diverses marchandises qui étaient à son bord.

Cette piraterie fait peser une pression sécuritaire et économique sur les Etats de la région. On estime qu’au Nigeria, 5 % de la production officielle de pétrole est ainsi « perdue »… Ces activités privent les Gouvernements de recettes ; elles augmentent les coûts commerciaux en raison des besoins accrus de sécurité, du paiement des rançons et de la hausse des assurances ; elles découragent de nouveaux investissements et tendent à dégrader l’environnement du fait de déversements accidentels d’hydrocarbures.

Qui plus est, cette piraterie « primaire » peut aussi constituer le ferment de trafics beaucoup plus importants et beaucoup plus déstabilisants : il peut s’agir de trafic d’armes par exemple, assez peu présent pour le moment, mais aussi d’êtres humains, de migrants, de déchets, de diamants ou encore de stupéfiants. L’une des grandes voies d’accès de la drogue en Europe passe par l’Afrique, principalement via des pays plus à l’Ouest que le coeur du Golfe de Guinée. L’Office des Nations unies contre la drogue et le crime estime que 20 à 40 tonnes de cocaïne, pour un coût de 600 millions de dollars, transitent chaque année par le Golfe de Guinée à destination de l’Europe. Ce type de trafic charrie de telles sommes d’argent que le risque de déstabilisation (on le voit en Guinée Bissau) est particulièrement élevé.

Au final, les menaces sont diverses, transnationales et peuvent constituer le terreau d’activités criminelles et terroristes susceptibles de compromettre la stabilité, le développement et le commerce.

2. La situation spécifique du Nigeria

On l’a vu, l’épicentre de la piraterie reste au Nigeria, mais au-delà de ce seul phénomène, l’évolution globale de ce pays est primordiale pour la stabilité, la sécurité régionale et la prévention des conflits. Sa place est parfois sous-estimée en France où ce pays, ancienne colonie britannique, est plutôt mal connu. Il constitue pourtant un véritable « poids lourd » de la région et de l’Afrique toute entière.

Source : ministère des affaires étrangères et du développement international

Source : ministère des affaires étrangères et du développement international

a) La première puissance économique d’Afrique…

Avec plus de 170 millions d’habitants, le Nigeria est le pays le plus peuplé d’Afrique et le 7ème au monde. Sa population est jeune et croît encore de manière importante (2,8 % de croissance démographique en 2012). Selon les projections actuelles, elle devrait atteindre 465 millions d’habitants en 2050, ce qui ferait du Nigeria le 3ème pays le plus peuplé au monde. Avec une croissance économique moyenne d’environ 7 % à 8 % par an ces dix dernières années, le Nigeria est devenu la première puissance économique du continent, devant l’Afrique de Sud. Les investissements directs étrangers, très élevés (autour de 6 milliards de dollars par an en 2012 et 2013), sont la marque de la confiance dans cette économie et la bourse de Lagos est d’ailleurs devenue la deuxième du continent.

Le pays est doté d’un potentiel économique et humain exceptionnel. Il est le premier producteur africain de pétrole, talonné
– parfois devancé selon les années – par l’Angola. Il dispose des deuxièmes réserves prouvées d’Afrique pour le pétrole (derrière la Libye) et des premières réserves pour le gaz (devant l’Algérie).

Le secteur des hydrocarbures est historiquement important dans l’économie mais son poids a beaucoup baissé : il ne représente plus que 14,4 % du PIB, soit 20 points de moins qu’en 2003. Le secteur des services représente aujourd’hui un peu plus de la moitié du PIB. L’économie nigériane s’est donc profondément diversifiée et il existe un véritable marché intérieur.

On estime ainsi que la classe moyenne représente environ 20 millions de personnes. Simple illustration, 47 millions de personnes utilisaient régulièrement internet en 2011, ce chiffre ayant dû progresser sensiblement depuis lors. Les télécommunications représentent 8,7 % du PIB et l’industrie cinématographique et musicale 1,4 %. Cette importance du cinéma révèle un dynamisme réel du pays et un certain rayonnement en Afrique ; on parle même aujourd’hui d’un cinéma « Nollywood » à côté de ceux d’Hollywood et de Bollywood…

b) … marquée par de profonds déséquilibres et la persistance de forces centrifuges puissantes

Ces chiffres économiques globaux ne doivent cependant pas masquer les profonds déséquilibres que connaît le pays. Si les hydrocarbures ne représentent plus qu’une part relativement faible du PIB, ils alimentent encore le budget de l’Etat à hauteur de 80 %. L’Etat reste donc de son côté extrêmement dépendant du pétrole, donc de son prix, ce qu’il est important d’avoir en tête dans le contexte actuel.

En outre, malgré son indéniable développement et ses richesses naturelles, le PNUD classe le Nigeria 153ème sur 186 pays en ce qui concerne l’indice de développement humain (2013).

Si une certaine classe moyenne est apparue, notamment à Lagos, mégalopole incroyablement dynamique dont la population est estimée entre 12 et 18 millions d’habitants, la pauvreté reste massive et les inégalités dans la répartition des richesses abyssales. Parmi les cinquante premiers milliardaires africains en dollars, presque la moitié sont nigérians dont la première fortune du continent (Aliko Dankote, qui a fait fortune dans l’industrie du ciment). Mais dans le même temps, 61 % de la population vivait avec moins d’un dollar par jour en 2012 ; ce chiffre, qui est en augmentation malgré le taux de croissance global, est révélateur des profondes inégalités que les autorités ne réussissent pas à corriger.

Ces inégalités sont sociales ; elles sont aussi territoriales. Si le Sud connait une croissance économique presque explosive, principalement au Sud-Ouest autour de Lagos, moins au Sud-Est (région de Port-Harcourt), le Nord stagne, voire régresse.

Le taux d’alphabétisation et le niveau de pauvreté connaissent des disparités gigantesques entre les trente-six Etats de ce pays fédéral. Dans le Borno par exemple, au Nord-Est du pays, le taux de scolarisation primaire ne s’élevait qu’à 21 % en 2010, alors qu’il est supérieur à 90 % à Lagos.

En outre, le Nigeria est caractérisé par une très grande diversité ethnique, religieuse, culturelle ou linguistique (plus de 500 langues sont ainsi utilisées dans le pays). Il est parcouru, depuis l’indépendance en 1960, par des forces centrifuges puissantes qui vont bien au-delà des clivages frustes entre Chrétiens et Musulmans, entre Sud et Nord ou encore entre Haoussas, Yorubas et Ibos, les trois principaux groupes ethniques.

Dans la région du delta du Niger, les autorités ont longtemps été confrontées à l’insécurité maritime, à des prises d’otages, à des actes de sabotage contre les installations pétrolières, à la montée en puissance de groupes criminels et aux revendications des communautés locales pour une meilleure redistribution des richesses issues de leur sous-sol. Les revenus de l’extraction pétrolière sont mal redistribués, alors qu’elle entraîne une dégradation de l’environnement qui diminue les rendements agricoles et de la pêche. Un processus d’amnistie a été décidé en 2009 mais n’a pas entièrement rétabli le calme et il doit se clore cette année.

L’ancien Président Goodluck Jonathan est originaire de cette région. Alors que la situation s’était relativement stabilisée depuis plusieurs années, sa défaite le 28 mars dernier pourrait faire resurgir certaines tensions. En effet, les différents partis qui l’ont emporté sont plutôt implantés dans le Nord du pays, d’où est originaire le nouveau Président Muhammadu Buhari, et dans la région de Lagos.

Autre zone qui reflète la disparité du pays, le Nord-Est éprouvé par un très haut niveau de violence, notamment en raison des agissements de Boko Haram.

Nombre de morts par violence sociale au Nigeria, 2008-2014 :

Source: Nigeria Social Violence Project, Johns Hopkins School of Advanced International Studies.

c) Boko Haram : dépasser l’émoi médiatique et s’attaquer aux racines de la radicalisation

Créée à la fin des années 1990 par un leader charismatique, Mohammed Yusuf, cette secte qui revendique une application plus stricte de la Charia déjà en vigueur dans les Etats du Nord du Nigeria, s’inscrit d’abord dans une certaine continuité « philosophique », puisque cette région a déjà connu divers mouvements de protestation islamique.

Au début des années 2000, Mohammed Yusuf, qui ne rejetait pas complètement la modernité, a d’ailleurs participé au système politique en nouant une alliance avec le Gouverneur du Borno, Etat qui borde le lac Tchad. Son discours se basait sur une logique de désobéissance et de confrontation avec les représentants d’un Etat considéré comme laïc. Il considérait surtout que l’école occidentale détruisait la culture islamique et conquérait plus sûrement la communauté musulmane que les croisades.

La secte se caractérise dès le début par son intransigeance religieuse, son culte du chef, ses techniques d’endoctrinement, son intolérance à l’égard des autres musulmans et son fonctionnement en vase clos qui incite les fidèles à se marier exclusivement entre eux, notamment avec les veuves des « martyrs ».

Boko Haram relève plus d’une révolte religieuse que politique mais le mouvement recrute beaucoup parmi les exclus de la croissance, ce qui évoque aussi une révolte sociale basée sur une sorte de théologie de la libération2(*).

Au milieu des années 2000, la secte mène des attaques, principalement contre des représentants des forces de l’ordre, et dérive peu à peu vers le terrorisme, en recourant par exemple à des attentats suicides. Dans ce contexte quasi-insurrectionnel, Mohammed Yusuf est arrêté et tué en juillet 2009. Les circonstances de son décès sont mal connues mais, selon Marc-Antoine Pérouse de Montclos, l’élimination du leader de la secte est probablement due à un coup de sang des unités anti-émeutes de la police qui ont voulu venger leur chef qui avait été égorgé peu auparavant par des militants de Boko Haram.

Involontaire ou non, cette exécution constitue un tournant ; elle a entraîné l’entrée en clandestinité de la secte, sa radicalisation et un puissant ressentiment contre les autorités et leurs symboles. Elle révèle aussi la brutalité de la répression contre la secte et la férocité des forces de l’ordre du pays3(*), souvent désemparées, mal payées, mal équipées et pas entraînées.

La situation actuelle provient donc d’une multitude de facteurs, dont la religion est peut-être la cristallisation, mais le résultat est effrayant : entre 1998 et mi-2014, au moins 29 600 Nigerians ont été tués à l’occasion de plus de 2 300 incidents. Et le conflit s’intensifie puisque 7 000 personnes sont mortes entre juillet 2013 et juin 2014. Il y aurait entre 1 et 1,5 million de déplacés. La secte a commencé à enlever massivement des habitants et à massacrer des villages entiers pour dissuader les habitants de rejoindre les rangs des milices que le Gouvernement a créées et armées pour pallier les déficiences des forces de l’ordre officielles. Elle utilise même des enfants dans des attentats-suicides et fait ainsi régner un climat de terreur dans la région.

Ainsi, selon Philippe Hugon, chercheur à l’IRIS, « l’enchaînement de la violence au Nigeria est à la fois politique (exactions et corruption des forces armées), économique (inégalités territoriales du tissu économique, répartition inégale de la rente pétrolière), social (exclusion des droits, inégalités, vulnérabilité des populations, illettrisme) et religieux (opposition entre le Nord et le Sud, islamisme radical de Boko Haram « l’éducation occidentale est un pêché ») ».

La communauté internationale s’est tardivement mobilisée, en fait à partir du moment où l’enlèvement de presque 300 lycéennes à Chibok a eu un retentissement médiatique mondial avec le mouvement « Bring back our girls » sur les réseaux sociaux.

L’activisme de la secte n’a fait qu’augmenter durant l’année 2014 et a touché les pays voisins. Au début du mois de janvier 2015, Boko Haram a notamment pris la ville nigeriane de Baga sur les bords du lac Tchad, là où devait justement s’installer une force commune entre le Nigeria, le Tchad et le Niger destinée à lutter contre ce groupe. Malgré la difficulté d’obtenir des informations précises sur la situation réelle des populations dans le Nord-Est du Nigeria, on peut dire qu’il s’est agi d’un véritable massacre : Amnesty International a estimé à 2 000 le nombre de morts lors de cette attaque, qui a également entraîné des dommages ou la destruction de 3 700 bâtiments, l’incendie de 16 localités et la fuite de 20 000 personnes.

Le Tchad est menacé d’un point de vue militaire par les actions de la secte mais aussi d’un point de vue économique : le Nord du Nigeria constitue un débouché commercial traditionnel ; en outre, la route qui relie N’Djamena au port camerounais de Douala, qui est essentielle pour l’économie tchadienne, est devenue peu sûre et fragile. Plus directement, Boko Haram a attaqué début 2015 des îles tchadiennes du Lac Tchad et N’Djamena ne se situe qu’à quelques kilomètres de la frontière nigériane.

La région de Diffa, au Sud-Est du Niger, est directement concernée par cette crise du fait d’une proximité culturelle, religieuse et géographique avec les Etats du Nord-Est du Nigeria, dont le Borno. Les pouvoirs publics nigériens y sont particulièrement absents et les divers courants qui traversent l’Islam au Nigeria y sont présents. Les très graves manifestations qui ont eu lieu à Zinder et à Niamey à la suite de la participation du Président du Niger à la manifestation du 11 janvier à Paris doivent nous alerter sur un contexte où la crise peut aisément se propager du Nigeria au Niger. Dans ces circonstances, nous devons être particulièrement attentifs à la situation très fragile du Niger, enchâssé entre la Libye, le Mali et le Nigeria, trois zones où les groupes terroristes sont très actifs.

Le Nord du Cameroun est confronté depuis de nombreuses années au grand banditisme transfrontalier, à de nombreux trafics et au braconnage. Comme au Niger, les frontières sont poreuses et les proximités culturelles et ethniques sont anciennes. D’ailleurs, on sait aujourd’hui que des villages côté camerounais ont servi de bases arrière aux fidèles de Boko Haram, en particulier pour se ravitailler. Mais l’intensification des actions de la secte et le développement des prises d’otages ont contraint l’Etat central à réagir.

II. QUELLE PRÉVENTION DES CONFLITS ?

A. UNE RESPONSABILITÉ PREMIÈRE DES ETATS

1. La pierre d’achoppement habituelle de la prévention des conflits

Comme le rappelle la résolution adoptée par le Conseil de sécurité des Nations unies le 21 août dernier, la prévention des conflits demeure une responsabilité première des Etats.

Or contrairement au Golfe d’Aden, nous ne sommes pas, dans le Golfe de Guinée, devant des Etats « faillis ». Il n’est donc pas possible de « monter » de toute pièce une opération du type Atalante. La coopération avec les autorités nationales est primordiale pour trouver des solutions ; celles-ci ne pourront pas être imposées par la communauté internationale. Il s’agit bien évidemment du problème le plus aigu ayant toujours entravé les différents efforts de prévention des conflits, partout dans le monde.

L’importance de s’appuyer sur des Etats est encore plus forte devant une guerre asymétrique, dans laquelle les mouvements criminels ou terroristes sont implantés parmi la population, avec ou contre son gré, et utilisent le plus souvent des méthodes de guérilla. Même si quelques attaques de Boko Haram ont pu être spectaculaires, elles sont souvent le fait de quelques combattants faiblement armés et se déplaçant en motos, 4×4 ou pick-up.

En outre, les pays de la région connaissent encore d’importants contentieux frontaliers, notamment liés à la découverte de champs pétroliers, même si plusieurs questions ont d’ores et déjà été réglées (par exemple, entre le Tchad et le Nigeria ou entre le Nigeria et le Cameroun à propos de la péninsule de Bakassi).

2. Le Nigeria, un Etat sourcilleux sur sa souveraineté mais souffrant de la corruption

C’est en particulier le cas avec le Nigeria, pays très sensible sur les questions de souveraineté et sur ses propres prérogatives. Le pays a été profondément marqué par la guerre du Biafra, entre 1967 et 1970, pendant laquelle le pont aérien mis en place pour secourir les populations locales a pu apparaître, aux yeux des responsables nigérians, comme une ingérence internationale.

Dans le même temps, les structures administratives y sont gangrenées par la corruption – les analystes appellent cela pudiquement un « déficit de gouvernance »… -, ce qui limite en pratique les capacités de coopération. Dans certaines opérations de sauvetage de navires piratés, les pays occidentaux préféraient ne pas interagir avec les garde-côtes de peur qu’ils ne préviennent les preneurs d’otages… Par ailleurs, une bonne part du budget du ministère de la défense « s’évapore » et n’arrive jamais jusqu’aux soldats.

Différents indicateurs internationaux classent le Nigeria dans un niveau de « gouvernance » préoccupant : selon l’indice Mo Ibrahim de la gouvernance africaine, le pays est 41ème sur 52 ; 147ème sur 189 pour le classement Doing Business ; ou encore 144ème sur 177 selon Transparency International.

Il est clair que Boko Haram n’a pu atteindre un tel point de menace que par la faiblesse de l’Etat nigerian et son incapacité à construire un gouvernement pleinement légitime aux yeux de tous.

Pour autant, on a bien vu en ce début d’année que le Nigeria évolue puisqu’il a accepté l’intervention sur son sol de troupes étrangères, en particulier tchadiennes, ce qui est loin d’être anodin pour l’avenir. Or, les tensions frontalières ont été importantes entre le Nigeria et ses voisins et qu’elles ont parfois donné lieu à des affrontements armés, comme avec le Cameroun au sujet de la péninsule de Bakassi.

En outre, le processus de transition en cours à la suite des élections du 28 mars est, à ce jour, encourageant. Nul ne peut dire si le nouveau Président sera plus efficace que son prédécesseur mais le processus en lui-même montre une société plus moderne et moins divisée que l’on ne pouvait le craindre. Il est cependant encore beaucoup trop tôt pour se réjouir pleinement.

Il est en effet incroyablement difficile de se « défaire » d’un système gangrené par la corruption, d’autant que le niveau actuel du prix du pétrole ne laisse aucune marge de manoeuvre budgétaire.

B. S’ATTAQUER AUX CAUSES PROFONDES ET NE PAS LAISSER DÉRIVER LES SITUATIONS DE CRISE

1. La lutte contre la pauvreté et pour le développement

La communauté internationale peut contribuer à lutter contre les fragilités des pays de la région, en s’attaquant aux causes profondes de la piraterie et des menaces qui pèsent sur la région.

Lutter contre la piraterie ou contre Boko Haram passe d’abord par une lutte contre la pauvreté et pour le développement qui sont là aussi de la responsabilité première des Etats concernés. L’extrémisme ou la terreur ne peuvent s’enraciner que sur des terreaux de grande pauvreté et de désespérance, même si les causes de tels phénomènes ne sont jamais univoques.

Les richesses sont trop inégalement réparties avec une grande part de la population laissée à l’écart, c’est flagrant au Nigeria. L’aide au développement joue un rôle important pour lutter contre la pauvreté mais elle doit aussi être repensée dans des grands pays émergents pour se concentrer sur les infrastructures, l’éducation ou l’exercice de ses missions régaliennes par l’Etat. Les projets de coopération sont inutiles en l’absence de stabilité et d’Etat de droit.

2. La gouvernance de l’espace maritime

La gouvernance de l’espace maritime est traditionnellement faible dans cette région. L’état de droit, notamment en mer, est peu élaboré et les capacités sont faibles voire inexistantes.

Dans ce secteur, la France mène une action exemplaire.

En 1990, elle a en effet mis en place dans la région l’opération Corymbe, qui consiste en un déploiement naval quasi-permanent. Le dispositif est armé par un bâtiment de la Marine nationale, ponctuellement renforcé par des moyens terrestres et aéromobiles embarqués, et peut soutenir à tout moment tout type d’opérations dans la région.

De plus, et c’est un aspect particulièrement intéressant de cette opération, elle a aussi pour objectif de développer la coopération avec les marines des Etats riverains et leur formation, et ainsi de participer à leur montée en puissance et au développement de capacités africaines autonomes.

Quelques exemples récents montrent l’intérêt et la diversité des actions ainsi menées. En mars 2015, 71 élèves de l’école nationale à vocation régionale de Guinée équatoriale, représentant quatorze nationalités africaines différentes, ont embarqué sur le Siroco pour une période de formation à la mer. En février, des exercices ont été menés avec la marine togolaise en vue de l’apprentissage des procédures de visites et de fouilles de navires et avec la marine sénégalaise en matière de recherche et de sauvetage en mer. Les bâtiments déployés réalisent également des exercices avec des marines de pays non africains, comme ce fut le cas avec le Portugal en mars dernier.

Si cette opération n’est pas en elle-même « spectaculaire » ou aussi médiatique que le fut Atalante à une époque, elle remplit de nombreux objectifs tout à fait complémentaires : lutter efficacement contre la piraterie par le renseignement et l’action ; coopérer avec les Etats amis et former leurs marines, ce qui présente un double avantage (influence pour la France et efficacité dans le renforcement des capacités) ; soutenir les troupes pré-positionnées et les Opex susceptibles d’avoir lieu dans la région ; participer à l’évacuation de nos ressortissants en cas de crises ; etc… Entre 1990 et 2013, 1 600 ressortissants français ont été ainsi évacués, plus de 25 000 marins africains formés ou encore 10 tonnes de drogue saisies.

Corymbe nous apparait donc être une opération essentielle pour la France et nous devrons être attentifs à ce que la marine nationale conserve les moyens, notamment budgétaires, de déployer des bâtiments de manière à peu près permanente pour faire vivre pleinement l’ensemble des missions de l’opération.

Plus largement, la France s’est engagée, notamment à l’occasion du sommet de l’Elysée sur la paix et la sécurité en Afrique de décembre 2013, à apporter son soutien à la dynamique lancée par le sommet de Yaoundé sur le Golfe de Guinée, en proposant une expertise en matière d’action de l’Etat en mer, une assistance à la structuration de l’organisation à terre et des projets de formation et d’entraînement des acteurs opérant en mer.

La France n’est d’ailleurs pas la seule à mener des actions en mer dans la région. D’autres unités étrangères sont positionnées, de manière permanente ou ponctuelle, elles sont principalement espagnoles au titre de Frontex (pour le contrôle des frontières européennes), et américaines mais aussi, dorénavant, chinoises ou brésiliennes. L’Union européenne a également mis en oeuvre diverses mesures, qui s’inscrivent dans le cadre des conclusions que le Conseil a adoptées en mars 2014 sur le Golfe de Guinée.

Au Nord de la zone, il est clair que l’opération Barkhane peut apporter un soutien décisif aux pays de la région, par exemple en matière de renseignement mais aussi de formation ou de logistique. La France soutient par exemple une « cellule de coordination et de liaison », située à N’Djamena, pour améliorer l’échange d’informations entre les pays concernés. Cette posture d’action « subsidiaire » de la France, avec un soutien aux actions menées directement par les pays concernés, nous semble devoir être privilégié dans des crises comme celle du Golfe de Guinée.

Dans le cadre des actions menées par la communauté internationale, on ne peut éluder le retrait relatif de deux acteurs qui pourraient pourtant avoir un poids décisif dans la région, en particulier au Nigeria : le Royaume-Uni, ancienne puissance coloniale, qui reste hésitante et sur la défensive, et les Etats-Unis, dont les relations avec le Nigeria sont sensiblement tendues depuis un ou deux ans.

3. Les organisations régionales restent dispersées et doivent affermir leur rôle

Si les Etats jouent le premier rôle dans la prévention des conflits, le terrorisme et la criminalité, notamment maritime, se jouent des frontières nationales et les organisations régionales deviennent de plus en plus centrales, dans la prévention et dans l’action.

Dans le Golfe de Guinée, la situation n’est guère « optimale » de ce point de vue mais elle s’améliore lentement.

On assiste en effet à un éclatement des organisations régionales, cette zone étant une « ligne de partage » entre la CEDEAO d’un côté, dont le siège est au Nigeria, et la CEEAC, dont le siège est au Gabon.

La communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) a été créée en 1975 et regroupe seize pays : le Bénin, le Burkina Faso, le Cap vert, la Côte d’Ivoire, la Gambie, le Ghana, la Guinée, la Guinée Bissau, le Libéria, le Mali, le Niger, le Nigéria, le Sénégal, la Sierra Leone et le Togo.

La communauté économique des Etats de l’Afrique Centrale (CEEAC) est entrée en vigueur en 1984 et comprend dix Etats membres : l’Angola, le Burundi, le Cameroun, la République Centrafricaine, le Congo, la République Démocratique du Congo, le Gabon, la Guinée Equatoriale, Sao Tome & Principe et le Tchad.

Il existe aussi la commission du bassin du lac Tchad, regroupant les quatre pays riverains4(*), principalement pour gérer les ressources en eau, et la commission du Golfe de Guinée, censée créer un espace de dialogue entre les Etats maritimes de la CEEAC et le Nigeria5(*).

Dans le cadre de la mise en oeuvre de deux résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, un Sommet s’est tenu à Yaoundé en juin 2013 sur la sureté et la sécurité maritimes. Il a rassemblé l’ensemble des Chefs d’Etat de la région qui ont adopté une déclaration, un code de conduite sur la lutte contre l’insécurité maritime et un mémoire d’entente entre les organisations régionales. Une certaine stratégie commune commence à se mettre en place sur ces questions, notamment par la création d’un centre interrégional de coordination, basé à Douala au Cameroun, et de centres régionaux de sécurité maritime. Il est nécessaire de concrétiser ces annonces, en mettant effectivement en place ces structures, en les faisant vivre et en soutenant aussi la mise en place d’un espace judiciaire et pénal harmonisé, indispensable pour que les actes illicites commis en mer puissent faire l’objet des poursuites et des sanctions appropriées.

D’autres initiatives ont eu lieu sur la sécurité autour du bassin du lac Tchad pour apporter des réponses aux agissements de Boko Haram.

Un Sommet a eu lieu à l’Elysée en mai 2014 ; un Sommet extraordinaire de la commission du bassin du lac Tchad a eu lieu en octobre et a avancé des propositions quant à la mise en place d’une « Force mixte multinationale de sécurité » à laquelle doivent participer le Tchad, le Niger, le Cameroun, le Bénin mais aussi le Nigeria. L’Union africaine a soutenu ce projet lors de la réunion de son Conseil sur la paix et la sécurité qui s’est tenu à Addis-Abeba en janvier dernier et a fixé à 10 000 hommes son volume global lors d’une réunion en mars. Un Sommet extraordinaire de la CEEAC a eu lieu en février. Une résolution est encore en débat au Conseil de sécurité des Nations unies pour définir le cadre international de cette intervention ; son adoption prend un certain retard et des difficultés resteront à régler, notamment en termes de financement. Mais un exemple va vous montrer que les progrès sont encore très fragiles : aucun des communiqués officiels de ces différents sommets ne permet de dire si cette force multinationale aura la capacité d’intervenir sur le territoire nigérian, comme le font aujourd’hui certaines troupes tchadiennes.

On le voit, le processus souffre de lenteurs et d’inerties. En outre, combattre Boko Haram ne ressemble pas à une guerre conventionnelle ; il faut saluer les premiers succès des troupes engagées sur le terrain, mais ils apportent une réponse de court terme à la violence grandissante de Boko Haram. Le travail de fond pour endiguer ce type de groupes reste à faire et dépend principalement des Etats eux-mêmes.

Pour obtenir ces résultats de fond, les Etats doivent pouvoir s’appuyer sur des organisations régionales et une communauté internationale efficaces. La communauté internationale doit elle-même apporter de la cohérence et de la concertation, sachant que les intérêts et les acteurs sont multiples. Or trop souvent, les plans d’action et déclarations se suivent sans coordination ni articulation effective ; on compte par exemple jusqu’à une quinzaine de « stratégies » concernant le Sahel.

L’Union européenne se mobilise mais ses actions restent limitées. S’agissant de la sûreté maritime (sûreté des navires européens naviguant dans la zone, sécurité des approvisionnements énergétiques, lutte contre les trafics de drogue et d’êtres humains vers l’Europe), une stratégie a été adoptée par le Conseil européen en juin 2014. Elle devrait ensuite faire l’objet de plans d’action régionaux pour faciliter sa mise en oeuvre, en particulier pour le golfe de Guinée. Parallèlement, le Conseil de l’Union européenne a adopté le 17 mars 2014 des conclusions et une stratégie européenne pour le golfe de Guinée ; dans son document préparatoire6(*), la Commission européenne précise d’ailleurs : « l’expérience […] indique qu’une action préventive précoce, menée en étroite coordination avec les pays de la région et les organisations régionales africaines, est bien plus efficace en termes de coûts que des mesures curatives prises a posteriori ». L’Union européenne a lancé en 2013 le projet CRIMGO (« Critical Maritime Routes Gulf of Guinea ») dans le cadre du programme « Routes maritimes critiques » de l’Instrument de stabilité.

Or une action internationale forte est décisive si nous voulons éviter la coalition de groupes terroristes éparpillés mais qui peuvent trouver un intérêt à se fédérer, ne serait-ce qu’en termes de propagande. Boko Haram a par exemple annoncé la création d’un califat et son ralliement à Daech. Comme l’expliquait devant la commission le Général Castres en décembre dernier, nous devons regarder le monde avec une focale plus grande. La Libye, le Levant et Boko Haram sont trois foyers de déstabilisation, trois zones rouges dans lesquelles se structurent des califats. Prévenir la dégénérescence de ces situations en conflits plus graves demande de cloisonner les différents foyers d’incendie et de soutenir les pays concernés.

4. Associer les acteurs économiques et la société civile

Au-delà des acteurs internationaux, régionaux ou étatiques, la prévention des conflits passe également par la coopération et la mobilisation des acteurs économiques et sociaux. Les entreprises françaises et internationales installées dans la région, en particulier les armateurs et les gestionnaires de port, ont un rôle important à jouer ; elles sont déjà engagées dans la lutte contre la piraterie dans le Golfe et elles doivent être intégrées à tout effort fourni pour diminuer cette menace. Il en est de même pour la société civile qui peut constituer un appui pour les actions de la communauté internationale en matière de développement et de stabilité.

*

* *

Vos rapporteurs sont convaincus que le Golfe de Guinée présente un intérêt stratégique pour la France et l’Europe. Or il souffre d’une nette augmentation des activités criminelles et terroristes.

Pour prévenir une dégradation encore plus sensible de la situation, l’ensemble de la communauté internationale doit mettre en oeuvre une approche globale intégrant tous les moyens et instruments dont nous disposons. Elle doit mettre en cohérence de multiples actions qui peuvent paraître de taille limitée mais qui sont essentielles car concrètement destinées à renforcer les capacités des Etats concernés, en particulier maritimes ou militaires, améliorer le recueil et l’échange d’informations, accroitre la coopération, le dialogue et la confiance entre ces Etats et mettre en place une gouvernance interne à même d’assurer le développement.

Alors que l’extension de la piraterie aux pays voisins du Nigeria menaçait le développement et la stabilité, l’ensemble des pays ont réussi à se mobiliser, à augmenter leurs capacités respectives et à mettre en place des outils communs. Il faut à cet égard saluer l’implication de la France, en particulier via l’opération Corymbe et son action diplomatique. Les premiers résultats de 2014 permettent d’espérer que la situation qui reste fragile s’est stabilisée grâce à cette prise de conscience.

Tel n’a malheureusement pas été le cas dans le Nord où Boko Haram a pu étendre ses actions de manière disproportionnée par rapport à ses capacités intrinsèques. Si chacun aurait naturellement préféré que ce problème soit réglé par le Nigeria lui-même, sans régionalisation du conflit, il faut saluer la mobilisation des pays riverains soutenus par l’Union africaine et la communauté internationale. Il reste beaucoup de chemin à parcourir après les premiers succès militaires des troupes, notamment tchadiennes : le conseil de sécurité des Nations unies n’a toujours pas adopté de résolution pour mettre en place un processus global de résolution de la crise ; les causes profondes restent à l’identique : pauvreté, inégalités, corruption, sentiment d’abandon, etc…

Ne pas laisser dériver une situation et ne pas relâcher ses efforts, telles sont peut-être deux des leçons de la situation dans le Golfe de Guinée en matière de prévention des conflits.

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