DECORTIQUAGES

L’eau : une très délicate gestion

SENAT

Rapport de  Rémy POINTEREAU

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Noyers sur Serein – photo Dominique Milliez

Bien que 70 % de la surface du globe soit recouverte d’eau, l’homme n’a à sa disposition sous forme d’eau douce qu’un peu moins de 1 % du volume total d’eau présent sur la Terre, soit environ 0,028 % de l’hydrosphère. L’eau revêt ainsi une dimension originale, qui lui confère son unicité. Il s’agit, comme le rappelait récemment le député Michel Lesage, parlementaire en mission qui a remis un rapport en 2013 sur l’évaluation de la politique de l’eau, d’un bien qui « n’est pas un bien comme les autres : indispensable à la vie, nécessaire à la quasi-totalité des usages économiques, c’est un bien commun qui doit pouvoir être utilisé par tous ». L’eau et son usage ont traversé l’histoire, toutes les civilisations se sont intéressées à cette notion et ont cherché à la réglementer.

I. L’EAU EN FRANCE : UN HÉRITAGE HISTORIQUE, CULTUREL ET LÉGISLATIF ANCIEN

A. AUX ORIGINES DE LA GESTION DE L’EAU EN FRANCE : DU DROIT ROMAIN AUX CODES NAPOLÉONIENS

Le droit romain, déjà, organisait la gestion de l’eau, influençant en cela en grande partie le droit français que nous connaissons. Il classait l’eau selon différents régimes juridiques et faisait de cette ressource une « res communae », une chose commune : selon ce régime, l’eau n’appartenait à personne et restait donc à l’usage de tous. Un des grands apports du droit romain a été l’introduction d’une distinction entre cours d’eau domaniaux et non domaniaux. Les eaux courantes étaient des biens communs, à l’exception des eaux navigables, administrées par l’État romain. À l’inverse, les eaux des sous-sols étaient des eaux privées.

C’est de ce régime que le code napoléonien s’est inspiré plus tard pour fonder le régime de propriété de l’eau en classant les rivières en deux catégories :

– les rivières domaniales qui constituent le domaine public fluvial, dont l’État et les collectivités territoriales sont propriétaires et tirent une obligation d’entretien limité aux travaux de maintien de la capacité naturelle d’écoulement ;

– les rivières non domaniales, régies par le droit privé : le lit du cours d’eau appartient aux propriétaires riverains qui ont donc une obligation d’entretien régulier.

Leur usage devait être réparti entre usagers à travers des syndicats de rivières prévus par l’empereur.

Après l’Antiquité, le Moyen-Âge a marqué la suprématie des seigneurs sur ses vassaux et paysans : l’eau leur appartenait ; elle était soumise à leurs polices et éventuellement à leurs péages. Ainsi, les paysans disposaient d’un droit d’usage de la ressource mais ils devaient l’utiliser sur place et ils pouvaient voir leur seigneur se servir de son droit d’abus et d’usage.

Progressivement, sous la Renaissance, grâce à l’essor de la royauté, la propriété des grandes voies navigables est revenue dans le giron de l’État monarchique. On assiste à une centralisation de la propriété de l’eau dans les mains de l’État.

Les premiers grands textes modernes concernant le droit de l’eau sont les codes napoléoniens de 1804, dont certaines dispositions sont encore actuellement applicables.

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La Layon – photo : Dominique Milliez

 

B. DROIT DE L’EAU AU TOURNANT DU XXÈME SIÈCLE : USAGES, SANTÉ PUBLIQUE ET HYDROÉLECTRICITÉ

Le XIXème siècle se caractérise par un fort développement de l’industrie en France et par une modernisation des villes, à l’image des travaux du baron Haussmann à Paris. Néanmoins, de nombreuses épidémies sont recensées et la qualité de l’eau devient un enjeu majeur de santé publique. Plusieurs compagnies de distribution d’eau sont alors créées sous forme de concessions de service public, comme par exemple la Compagnie générale des eaux en 1853 ou encore la Société lyonnaise des eaux en 1867.

1. La loi de 1898 : une loi relative aux usages de la ressource

La loi du 8 avril 1898 sur le régime des eaux peut être qualifiée de première grande loi sur l’eau : elle vise à organiser les différents usages qui se sont développés dans le contexte de la révolution industrielle. Pour la première fois, l’État intervient pour réglementer les usages par un système d’autorisation « police des eaux ». À travers cette loi, le législateur de l’époque a voulu consolider la jurisprudence antérieure tout en permettant d’atténuer le droit de propriété sur les eaux souterraines. Il a également souhaité renforcer la police de l’eau, notamment grâce à l’article 114(*), qui énonce un retour de la compétence de l’État. Enfin, la loi met en place un régime des eaux définies comme les eaux de mer, les eaux dormantes, les eaux rurales et courantes et les eaux vives. Un statut juridique particulier est mis en place en fonction de chacun de ces types d’eau. Les eaux vives par exemple sont à la fois régies par le droit civil comme patrimoine de particulier mais également par le droit public en tant que biens hors du commerce.

L’objectif sous-tendu par cette première grande loi s’inscrit dans le cadre d’une gestion pragmatique des usages de la ressource en eau. Les principes sont novateurs mais visent avant tout le développement industriel, la sécurité, plutôt que des impératifs d’ordre écologique.

2. La loi du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique

La loi du 15 février 1902 marque un tournant vers la prise en compte de la santé publique dans la gestion de l’eau en France. Au nom de la santé publique, l’article 9 de la loi institutionnalise deux commissions : le conseil d’hygiène départemental et le comité consultatif d’hygiène de France. La loi met également en place une possibilité pour le préfet de se substituer au maire, en cas de carence de ce dernier. L’article 10 renforce le rôle central des préfets en leur donnant la possibilité d’instaurer des périmètres de protection des sources d’eau potables afin d’éviter toute pollution. Concrètement, l’autorisation du préfet est requise pour pouvoir épandre des engrais humains et forer des puits.

3. La loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique

La loi du 16 octobre 1919 ne concerne que l’énergie hydraulique et la production d’électricité, mais elle donne une parfaite illustration du régime de la propriété de l’eau et de la présence accrue de l’État.

Le développement de la production d’hydroélectricité relève en effet, comme le prévoit l’article 1er, du monopole de l’État qui en a l’usage et qui peut le concéder : « Nul ne peut disposer de l’énergie (…) des cours d’eau sans une concession ou une autorisation de l’État ». Ce principe est codifié à l’article L. 511-1 du code de l’énergie.

La loi de 1919 a également distingué deux régimes applicables, en fonction de la puissance unitaire de l’installation, autrement appelée puissance maximale brute. Ces régimes se distinguent notamment par la propriété des ouvrages.

Les installations dont la puissance est inférieure à 4,5 MW sont soumises au régime de l’autorisation. Sous ce régime, les installations appartiennent, en général, au permissionnaire qui les exploite dans le respect de prescriptions de police de l’eau fixées par arrêté préfectoral encore appelé « règlement d’eau ». La loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives a fusionné explicitement les procédures d’autorisation prévues par le code de l’énergie et par le code de l’environnement, en précisant que les actes « eau » valent autorisation « énergie » (article L. 531-1 du code de l’énergie). Le décret n° 2014-750 du 1er juillet 2014 a harmonisé la procédure d’autorisation des installations hydroélectriques avec la procédure applicables aux autres IOTA (installations, ouvrages, travaux et aménagements) relevant de la police de l’eau.

La loi de 1919 a prévu une durée maximale de 75 ans, avec possibilité de renouvellement. L’autorisation délivrée ne donne aucun droit particulier d’expropriation ou de servitude. Elle est révocable. Elle peut être retirée, notamment sur les cours d’eau domaniaux, si l’intérêt général le justifie. Elle est personnelle et tout changement de propriétaire doit être notifié au préfet.

Les installations dont la puissance est supérieure à 4,5 MW sont soumises au régime de la concession. La concession est propriété de l’État, qui en assure la valorisation. Les installations (barrage, canaux d’amenée et de fuite, conduites forcées, terrains ennoyés, etc.) appartiennent à l’État, qui en délègue la construction et l’exploitation à un concessionnaire. Les obligations du concessionnaire vis-à-vis de l’autorité concédante en matière de production d’énergie, de versement de redevances, de préservation de l’environnement, de sécurité et de gestion des usages de l’eau sont inscrites dans un cahier des charges. Ce régime concerne peu les petits producteurs, la puissance de leur centrale étant en général inférieure à 4,5 MW. Il est accordé par arrêté préfectoral sauf pour les puissances supérieures à 100 MW où un décret en Conseil d’État est nécessaire.

On compte aujourd’hui en France près de 400 concessions hydroélectriques qui représentent plus de 95 % du total de la puissance hydroélectrique installée, soit environ 24 GW.

EDF a la charge de plus de 80 % de ces concessions, et GDF-Suez de près de 12 %, au travers de ses deux filiales hydroélectriques, la Compagnie nationale du Rhône (CNR) et la Société Hydroélectrique du Midi (SHEM).

Le seuil distinguant les deux régimes a évolué au cours du temps : initialement fixé à 500 kW en 1919, il a été porté à 4,5 MW par la loi n°80-5311 du 15 juillet 1980 relative aux économies d’énergie et à l’utilisation de la chaleur. Il est codifié à l’article L. 511-5 du code de l’énergie. Cette augmentation a progressivement conduit à une extension du régime de l’autorisation, qui est devenu le régime le plus fréquent, accordé par arrêté préfectoral.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a instauré de nouveaux dispositifs concernant le régime des concessions hydroélectriques, dans l’objectif de garantir la gestion cohérente des ouvrages, la conciliation des usages de l’eau, la bonne information des parties prenantes et le développement économique des territoires :

– le regroupement des concessions, lorsque des aménagements sont hydrauliquement liés et doivent être exploités de manière coordonnée ;

– la procédure de création, lors du renouvellement de concessions, de sociétés d’économie mixte hydroélectriques, associant des opérateurs compétents, des collectivités locales et l’État.

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Trafic fluvial dans les boucles de la Seine photo : Dominique Milliez

 

C. DE NOUVEAUX FONDEMENTS POUR LA POLITIQUE DE L’EAU : LA LOI DU 16 DÉCEMBRE 1964 VISE À PRÉSERVER LE PATRIMOINE COMMUN DE LA NATION

La seconde moitié du XXème siècle marque un tournant dans l’approche de la gestion de l’eau en France : l’approche centrée sur les usages a progressivement laissé place à une approche davantage tournée vers l’idée d’eau comme patrimoine commun de la Nation, à une dynamique de préservation et de restauration des milieux aquatiques.

La loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution fonde en grande partie le système actuel de la politique publique française de l’eau.

1. Un double phénomène de consommation et de pollution croissantes qui plaide pour une approche alliant gestion quantitative et qualitative de l’eau

Cette première grande loi française sur l’eau est votée durant la période des Trente Glorieuses (1945-1975), période durant laquelle la France connait une forte activité économique, industrielle et une agriculture intensive. Ces différentes activités entrainent une consommation en eau de plus en plus importante.

Face à cette consommation croissante, on remarque également une pollution croissante de la ressource en eau.

La gestion de l’eau est pour la première fois dans cette loi organisée de manière globale avec pour objectif de considérer la quantité et la qualité de l’eau comme deux aspects indissociables de la gestion de cette ressource. La loi repose sur trois principes essentiels :

– une gestion décentralisée au niveau des grands bassins hydrographiques ;

– une gestion concertée des outils financiers incitatifs ;

– la création d’une structure consultative, le comité de bassin mais aussi un organe exécutif, l’agence de l’eau pour chaque grand bassin hydrographique pour organiser la concertation et le partage des responsabilités.

Les agences de l’eau sont créées sur la base de deux principes essentiels : le principe « pollueur payeur » et le principe de « l’eau paye l’eau ».

2. « L’eau paye l’eau » : le socle intangible de la nouvelle organisation de la politique publique de l’eau

La loi de 1964 consacre une nouvelle organisation de la politique publique de l’eau, fondée sur une gestion décentralisée en bassins versants sur des grands principes permettant à la fois de lutter contre la pollution et de concilier les besoins en eau pour la ville, l’agriculture et l’industrie.

Désormais, la ressource en eau est gérée à l’échelle de six grands bassins hydrographiques correspondants aux grands fleuves français. Ce sont les « bassins versants »qui deviennent des terrains administratifs de référence. Cette réforme est à l’époque novatrice dans la mesure où pour la première fois dans l’histoire administrative française, une entité naturelle, le bassin, correspond à une circonscription administrative et fait l’objet d’une gestion spécifique.

La loi de 1964 crée en outre trois nouvelles institutions, acteurs majeurs encore aujourd’hui de notre politique de l’eau :

– les comités de bassin, « Parlements de l’eau » composés de trois collèges : élus, administration et usagers ;

– les agences de l’eau, établissements publics de l’État, chargées de percevoir les redevances de la part des usagers pour l’utilisation de la ressource et d’allouer des aides à ces derniers afin de financer toute action ou tout projet pour lutter contre la pollution associée aux grands bassins ; elles disposent d’une véritable autonomie financière ;

– le préfet coordonnateur de bassin, généralement le préfet de département, qui représente l’État au niveau de ces instances pour surveiller et coordonner l’action des bassins.

Au plan national est créé le Comité national de l’eau (CNE), qui donne un avis consultatif sur les actions engagées.

Une réglementation de la pollution des eaux est mise en oeuvre, permettant de constater et de mesurer les rejets polluant, d’en identifier les auteurs et de les sanctionner.

D. LES ANNEES 1970 ET 1980 : LA RÉGLEMENTATION EUROPÉENNE DE PROTECTION DE LA NATURE ET DES MILIEUX

Les années 1970 sont marquées par une montée en puissance des lois environnementales, notamment sous l’influence de la réglementation européenne. À titre d’exemple, la loi du 10 juillet 1976 consacre la protection de la nature en la reconnaissant d’intérêt général et met en place une protection des espaces naturels et des paysages, et cherche à assurer le maintien des équilibres biologiques et la protection des ressources naturelles.

Par la suite, la loi du 29 avril 1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles reconnait que la protection de la nature et la préservation des milieux aquatiques est d’intérêt général. Elle renforce les règles applicables aux travaux ou aux aménagements des cours d’eau qui mettent en péril les habitats et l’avenir de la ressource et introduit une obligation de maintenir un débit réservé dans les cours d’eau pour protéger la biodiversité.

E. CONSECRATION DE L’EAU COMME PATRIMOINE : LA LOI DU 3 JANVIER 1992

1. Vers une gestion « intégrée » de la ressource en eau

La loi du 3 janvier 1992 sur l’eau crée une direction de l’eau au niveau national, rattachée au ministère de l’environnement, ainsi que de nouvelles directions régionales de l’environnement (DIREN).

Elle pose les principes d’une gestion intégrée de l’eauéquilibrée entre les différents usages et globale. En outre, elle tente de concilier les objectifs de préservation des écosystèmes aquatiques et des zones humides et de valorisation de l’eau comme une ressource économique.

Dans ce contexte, elle met en place un cadre global de l’eau, considérée comme un patrimoine collectif, qu’il est nécessaire de protéger par une généralisation de l’assainissement des eaux usées. L’objectif est de garantir la gestion équilibrée des ressources en eau par la prise en compte des écosystèmes. C’est une nouvelle vision de l’eau qui est consacrée.

Contrairement à la loi de 1964, la loi de 1992 fait de toutes les eaux, un patrimoine commun, quel que soit le statut de propriété ; elle n’impose pas une obligation de surveillance mais renforce les principes de protection des écosystèmes aquatiques et de concertation entre usagers et acteurs.

2. La mise en place de nouveaux outils

Afin d’atteindre ces objectifs, la loi de 1992 met en place un certain nombre d’outils nouveaux.

À l’article 1er, toutes les catégories d’eau sont unifiées sous l’appellation « patrimoine commun de la Nation ». La protection de cette ressource est déclarée d’intérêt général. Ainsi, la loi pose le principe important de l’unité juridique de l’eau, qui met fin au compartimentage entre les eaux souterraines et les eaux superficielles, les eaux domaniales et les eaux non domaniales.

L’un des apports les plus importants de la loi a été la création, dans chaque bassin hydrographique, des schémas directeurs d’aménagement et de gestion de l’eau (SDAGE), qui sont des documents de planification concertés au sein du Comité de bassin et qui prévoient les actions à mettre en oeuvre. Ils fixent les programmes d’actions d’aménagement et les objectifs de qualité des eaux à l’échelle du bassin hydrographique pour quinze ans. Ces documents permettent une définition des grandes orientations et une gestion équilibrée de la ressource en eau sur l’ensemble du bassin.

Sont également créés les schémas d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE) réunissant les acteurs locaux. Véritables instruments de planification au niveau des sous-bassins, ces documents sont élaborés par les commissions locales de l’eau (CLE), composées de représentants d’usagers, d’associations, de l’État et des élus locaux. Le SAGE repose sur une démarche volontaire de concertation avec les acteurs locaux pour concilier la satisfaction et le développement des différents usages (eau potable, industrie, agriculture) et la protection des milieux aquatiques en tenant compte des spécificités d’un territoire.

La loi de 1992 met également en place un régime de déclaration et d’autorisation pour toutes les installations, ouvrages, travaux ou activités qui ont des impacts sur l’eau quelle que soit la nature de la ressource considérée.

Enfin, la loi renforce le rôle des collectivités territoriales en réaffirmant la compétence communale en matière d’assainissement. Le législateur transfère aux collectivités locales, la responsabilité et la charge financière de la distribution d’eau potable et la politique d’assainissement.

F. LES ÉVOLUTIONS DE 2000 ET 2006 : DE LA DIRECTIVE CADRE EUROPÉENNE À LA LOI FRANÇAISE SUR L’EAU ET LES MILIEUX AQUATIQUES

La directive cadre sur l’eau du 23 octobre 2000, dite DCE a fixé des objectifs environnementaux, ainsi que des échéances pour améliorer l’état écologique et chimique des cours d’eaux souterrains et de surface.

La directive fixe notamment un objectif général d’atteinte du « bon état des masses d’eau d’ici à 2015 » en mettant en place une méthode ainsi qu’une planification pour tous les États membres de l’Union qui devaient, en 2016, rendre des comptes à la Commission.

Après la tenue d’un grand débat public, le Parlement adopte le 30 décembre 2006 la loi sur l’eau et les milieux aquatiques visant à atteindre les objectifs de la directive.

Cette loi vise à améliorer les conditions d’accès à l’eau de tous et à apporter plus de transparence au fonctionnement du service public de l’eau. Elle reconnaît le droit à l’eau pour tous et prend en compte l’adaptation au changement climatique.

Elle rénove également l’organisation des institutions de gouvernance et met en place des outils nouveaux pour lutter contre les pollutions diffuses.

1. Le droit européen de l’eau : la directive-cadre du 23 octobre 2000

Pièce législative centrale de la politique européenne de l’eau, la Directive 2000/60/CE5(*) du Parlement Européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, regroupe les principales obligations concernant la gestion de l’eau dans l’Union européenne. Dès son préambule, la directive établit que « l’eau n’est pas un bien marchand comme les autres mais un patrimoine qu’il faut protéger, défendre et traiter comme tel. »

Avant cette directive, les premiers textes communautaires réglementant le domaine de l’eau sont apparus dans les années 1970 : directive 75/440/EEC sur la qualité des eaux de surface du 16 juin 1975, directive 76/464/EEC sur les substances dangereuses du 4 mai 1976, directive 78/659/EEC sur la protection des eaux douces à usage piscicole du 18 juillet 1978, directive 91/271/ EEC sur les eaux résiduaires urbaines du 24 mai 1991, directive nitrates 91/276/EEC du 12 décembre 1991, directive 80/778/EEC du 15 juillet 1980 sur l’eau potable ou encore directive 75/160/EEC sur les eaux de baignade du 8 décembre 1975.

LA DIRECTIVE CADRE SUR L’EAU

La DCE fait suite à une longue série de directives sectorielles comme la directive 76/464/CEE du 4 mai 1976 concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté. Son objectif est d’unifier les règles existantes et de mettre en oeuvre, une véritable politique de l’eau comme composante de la politique de l’environnement européenne mentionnée à l’article 192 § 2 2°) b du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne.

La directive est marquée par l’influence française, puisqu’elle est adoptée pendant la présidence française au Parlement Européen de Nicole Fontaine (1999-2002) et de Hubert Védrine, Président du Conseil de juillet à décembre 2000. La directive intervient également dans un contexte de montée en puissance du contentieux d’application du droit européen de l’environnement.

Le texte est marqué par trois préoccupations principales :

– améliorer, protéger et développer les écosystèmes aquatiques ;

– promouvoir une gestion durable et de long terme de la ressource en eau ;

– répondre aux difficultés rencontrées par les États membres à la suite d’inondations ou de sécheresse.

Ses deux objectifs principaux – garantir la quantité et qualité de l’eau pour répondre aux besoins économiques et protéger les eaux souterraines des pollutions diffuses – confirment la place centrale du milieu naturel aquatique et marquent une innovation par la fixation d’objectifs environnementaux à atteindre dans un délai précis tout en prenant en compte l’économie et l’aménagement du territoire à chaque étape de sa mise en oeuvre.

La directive établit des règles pour mettre fin à la détérioration de l’état des masses d’eau de l’Union Européenne et ainsi respecter l’ambition première du texte, à savoir parvenir « au bon état des rivières, des lacs et des eaux souterraines d’ici à 2015 ». Par cet objectif le texte conforte ainsi la tradition française, qui dès 1964, fixait des objectifs de qualité mais il va beaucoup plus loin car il s’applique à tous les milieux aquatiques en prenant en compte toutes les composantes de la qualité.

La directive établit un calendrier commun à tous les États membres, qui devront suivre cette méthode pour atteindre les objectifs européens fixés.

Premier objectif, une priorité est donnée à la protection de l’environnement et à une utilisation durable de l’eau, par le biais d’instruments européens, qui sont les plans de gestion.

Ensuite, la directive fixe l’objectif d’améliorer la qualité chimique des eaux, en inversant la tendance à la dégradation de la qualité des eaux souterraines. Pour ce faire, il faut supprimer les rejets de vingt substances « prioritaires dangereuses » identifiées sur une liste européenne. De même, pour les eaux superficielles, il faut réduire les rejets de substances prioritaires qui sont annexées sur une liste mentionnant 33 substances.

Enfin, le texte fixe comme objectif central la préservation et la restauration de l’état des eaux superficielles pour atteindre d’ici à 2015, le bon état général des milieux aquatiques sur tout le territoire européen.

Une planification et une programmation sont nécessaires pour assurer ces objectifs de bon état de la qualité en eau. Pour cela, un état des lieux doit être effectué pour pouvoir analyser les différents usages de l’eau, avec notamment, l’établissement d’un registre de zones protégées pour identifier les zones faisant l’objet d’une protection spéciale, renforcée. En 2006, un réseau de surveillance de l’état des eaux par les États membres est mis en place pour permettre une comparaison.

La directive européenne met au coeur de cette politique axée sur l’eau la consultation du public. Elle vise à assurer une participation active des acteurs de l’eau et du public, notamment pour l’élaboration du plan de gestion en prévoyant des consultations. Par ce biais, l’Union européenne veut obtenir un renforcement de la transparence de la politique de l’eau.

Contrairement à d’autres textes européens, la directive cadre sur l’eau raisonne en termes de masses d’eau. Pour ce faire, le texte met en place un référentiel aquatique qui sert à comparer l’état des eaux en Europe, lequel correspond à un volume d’eau à caractéristiques physiques homogènes et sur lequel les pressions urbaines, agricoles et industrielles sont identiques. Dans cette logique, l’article 2 de la directive identifie et définit les différents types d’eau ainsi que les objectifs. Ainsi, les eaux de surface sont « les eaux intérieures, à l’exception des eaux souterraines, les eaux de transition et les eaux côtières, sauf en ce qui concerne leur état chimique, pour lequel les eaux territoriales sont également incluses » qui doivent avoir un bon état écologique et chimique d’ici à 2015 et les eaux souterraines sont « toutes les eaux se trouvant sous la surface du sol dans la zone de saturation et en contact direct avec le sol ou le sous-sol » qui doivent également remplir un objectif de bon état chimique et quantitatif d’ici à 2015. Le bon état chimique correspond à la concordance avec les normes de qualité et les valeurs seuils. Ainsi, les Etats membres doivent s’engager à inverser toute tendance à la hausse de polluants et ils doivent prévenir l’introduction de polluants, de toute substance dangereuse ou susceptible de l’être.

Pour parvenir à ces objectifs, la directive confère, aux différentes autorités nationales, des responsabilités.

Tout d’abord, les États doivent recenser les bassins hydrographiques, qui sont l’unité géographique définie à l’article 2 13) de la directive. Ces derniers constituent l’unité de gestion de la ressource en eau pour l’application appropriée des programmes de mesures prescrites par le texte.

Ensuite, ils doivent désigner les différentes autorités compétentes pour gérer ces bassins selon les règles de l’Union européenne et analyser les caractéristiques des bassins, c’est-à-dire, l’impact des activités humaines et l’analyse économique de l’utilisation de l’eau.

De même, une fois ces différentes actions menées, les États membres doivent surveiller l’état des eaux dans chaque bassin et établir le registre des zones protégées, qui demandent une attention plus particulière, plus accrue que les bassins hydrographiques ou « districts hydrographiques ».

Une fois ces différentes actions menées, une importance est accordée pour l’élaboration et la mise en oeuvre des « plans de gestions des bassins hydrographiques » afin d’empêcher la détérioration des eaux de surface pour protéger et améliorer les eaux souterraines et pour préserver les zones protégées.

Il convient également de garantir la récupération des coûts de services liés à l’utilisation de l’eau et conformément au principe pollueur payeur. Ce dernier doit pouvoir répondre aux exigences de transparence voulues par la directive, puisque le texte fait de la tarification, un outil pour l’action et contribuer à la réalisation des objectifs environnementaux.

Enfin, les États membres ont l’obligation de garantir l’information ainsi que la consultation du public sur les plans de gestion hydrographique et ils doivent rendre compte régulièrement à la Commission des mesures prises et du chemin parcouru pour atteindre les objectifs.

La directive innove en mettant en place une méthode de travail commune à tous les États, ainsi qu’un calendrier pour parvenir aux différents objectifs. Le texte instaure une procédure de planification suivant des cycles de gestion d’une période de six ans (2010-2015 ; 2016-2021 ; 2022-2027).

Le respect de la DCE passe donc par la mise en place de plans d’actions qui sont évalués par la Commission. Ces documents sont des plans de gestion déclinés en programmes intégrés de mesures. Ces derniers sont établis dans le cadre du plan de gestion mais ils peuvent aussi répondre à la législation nationale, comme en France avec les SDAGE. Le programme de mesures doit être élaboré dans chaque district hydrographique (bassin) en prenant en compte des études et des analyses. En France, il est élaboré par le préfet et soumis pour avis au comité de bassin.

Le programme d’actions porte sur les caractéristiques des bassins hydrographiques et les incidences des activités humaines. Est également prise en compte l’évaluation du coût des différents services de l’eau et des mesures de restauration de la qualité des eaux, mais aussi une analyse sur la qualité de l’eau qui fait l’objet d’une surveillance systématique et qui peut être comparée entre les États membres puisque chaque district dispose d’un programme adapté.

La directive détermine enfin un calendrier d’échéances pour les exigences individuelles, au travers d’un programme de surveillance. Le but principal est de permettre une application cohérente et harmonieuse de la DCE, tout en maintenant une participation du public.

En somme, la directive cadre sur l’eau ne remet pas en cause la politique française puisqu’elle s’en inspire, en mettant notamment en place, à l’échelle de ses grands districts hydrographiques, des instruments comme les plans de gestion, pour fixer des objectifs à atteindre et des programmes de mesures définissant les actions nécessaires.

En France, le SDAGE mais également les SAGE et tout autre instrument de planification comme les contrats de rivières seront donc les instruments de mise en oeuvre de la politique communautaire.

II. LA LOI SUR L’EAU ET LES MILIEUX AQUATIQUES DU 30 DECEMBRE 2006

A. L’AMBITION D’UNE « GRANDE LOI SUR L’EAU » DANS UN CONTEXTE DE CONTENTIEUX COMMUNAUTAIRE

Publiée au Journal officiel le 31 décembre 2006, la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) a été l’aboutissement de plusieurs années de réflexions et de travail. Elle reprend certaines dispositions de deux projets de loi successifs visant à réformer la politique de l’eau en 2001 puis en 2003, qui n’avaient pas abouti.

La transposition de la directive cadre sur l’eau a été éclatée entre la loi n°2004-338 du 21 avril 2004, la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 de prévention des risques technologiques et naturels et la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

Mais l’idée de faire aboutir une grande loi sur l’eau est toujours présente et un grand débat public est organisé entre 2003 et 2004 pour recueillir l’avis du grand public et des acteurs de l’eau.

Par ailleurs, le 8 mars 2001, la Cour de justice de l’Union européenne a condamné la France pour non-respect de la directive de 1975 concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d’eau alimentaire dans les États membres.

Le projet de loi « LEMA » avait donc pour objectif de permettre à notre pays de remplir ses obligations communautaires, liées à la transposition de la DCE. Le projet de loi a été déposé sur le bureau du Sénat le 10 mars 2005. 

B. UN OBJECTIF PRINCIPAL : ATTEINDRE LES OBJECTIFS FIXÉS PAR LA DCE ET DES OBJECTIFS COMPLÉMENTAIRES : REFONDRE LA POLITIQUE DE L’EAU EN FRANCE

L’objectif principal clairement affiché de la LEMA était donc d’atteindre les objectifs fixés par la directive cadre sur l’eau, en particulier le bon état des eaux d’ici à 2015. 

D’autres enjeux sont cités explicitement par le projet : améliorer les conditions d’accès à l’eau pour tous et apporter plus de transparence au fonctionnement du service public de l’eau.

Cette loi a en grande partie contribué à réformer le cadre global de la politique de l’eau. Le texte redéfinit notamment la gestion de la ressource en eau : il pose le principe d’une gestion « équilibrée » de la ressource en eau, c’est-à-dire durable et prenant en compte les adaptations nécessaires au changement climatique. Cette prise en compte du changement climatique dans la gestion des ressources en eau est une première.

Un autre des enjeux essentiels de la LEMA a été de légitimer les redevances des agences de l’eau.

La LEMA affiche également un objectif de lutte contre la pollution puisqu’elle créée des outils nouveaux pour lutter contre les pollutions qualifiées de diffuses, par la mise en place de plans d’actions : il s’agit d’assurer la traçabilité des ventes des produits phytosanitaires et des biocides en instaurant des contrôles lorsque ces derniers sont utilisés. Mais ces plans d’action devraient être élaborés en concertation dans les aires d’alimentation de captage (AAC), les captages étant qualifiés de prioritaires pour y conduire ces actions.

Enfin, l’enjeu de la qualité écologique des cours d’eau est aussi au coeur de la loi de 2006. La LEMA prévoit en effet la reconquête de la qualité écologique des cours d’eau avec le respect du bon état écologique et l’entretien des milieux aquatiques. À titre d’exemple, la loi prévoit que le débit minimum des ouvrages hydrauliques doit être adapté aux besoins écologiques et énergétiques.

C. LES AVANCÉES JURIDIQUES PERMISES PAR LA LEMA

L’article 1er fixe un grand principe à l’article L. 210-1 du code de l’environnement : « L’eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général. Dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis, l’usage de l’eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous ». Le droit à l’eau pour tous est ainsi reconnu, dans la continuité de l’action internationale de la France. Cette reconnaissance a été instaurée à l’occasion des débats parlementaires.

La LEMA permet également une réforme des institutions de la gouvernance de l’eau : les missions des agences de l’eau sont précisées, notamment pour la mise en oeuvre des SDAGE et de leur déclinaison au niveau local par les SAGE ; leur statut d’établissement public administratif est réaffirmé et leur champ d’intervention est élargi à la mission de favoriser une gestion équilibrée et économe de la ressource en eau et des milieux aquatiques, à l’alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable des activités économiques.

LES GRANDS BASSINS VERSANTS DU TERRITOIRE FRANÇAIS
(DISTRICTS HYDROGRAPHIQUES EUROPÉENS)

Source : Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie

La composition des comités de bassin est modifiée pour renforcer la représentation des usagers de l’eau, principaux contributeurs au budget des agences. Ils approuvent les programmes d’intervention des agences et les taux des redevances. Les compétences des préfets sont élargies puisqu’ils sont chargés d’approuver le SDAGE et de conduire les principales actions relevant de la responsabilité de l’État.

La LEMA a posé un objectif de reconquête de la qualité écologique des cours d’eau et met donc en place une obligation de respect de la continuité écologique ainsi qu’une obligation pour les riverains d’entretenir régulièrement les cours d’eaux, à proximité des habitations sans affecter les écosystèmes. Les mesures permettant de lutter contre les pollutions diffuses d’origine agricole sont renforcées.

Les collectivités territoriales sont en outre au coeur de la LEMA, qui confère aux communes la compétence en matière de gestion du service public de l’eau et d’assainissement et en précisant leur compétence en matière de distribution de l’eau et d’assainissement non collectif. La loi prévoit l’assistance technique aux communes rurales et fait de l’eau, une compétence optionnelle pour les communautés de communes.

Les compétences communales sont également accrues en matière de contrôle et de réhabilitation des dispositifs d’assainissement non collectif ou des raccordements aux réseaux ainsi que de contrôle des déversements dans les réseaux. Un fonds de garantie est créé, visant à couvrir les dommages imprévisibles pour les terres agricoles liés à l’épandage de boues d’épuration et la possibilité est donnée aux communes d’instaurer une taxe locale spécifique pour la maitrise des eaux de ruissellement.

La LEMA donne en outre la possibilité à une commission locale de l’eau de confier l’exécution de certaines missions à un établissement public territorial de bassin.

Le Conseil supérieur de la pêche est remplacé par l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA), dans le but de parfaire le lien entre grand et petit cycles d’eau et assurer ainsi une cohérence entre les orientations communautaires et leur mise en oeuvre déconcentrée par bassin. Les missions de l’ONEMA sont d’organiser la connaissance et le système d’information sur l’eau, mais également de surveiller les masses d’eau, les usages et les pressions.

La LEMA réforme enfin le système des redevances en donnant le pouvoir au Parlement de fixer les règles concernant les assiettes, les taux plafonds et les modalités de recouvrement ainsi que les critères qui permettront aux comités de bassin de moduler les taux des redevances. Cette réforme était urgente dans la mesure où le Conseil constitutionnel avait considéré que « les redevances perçues par les agences financières de bassin, établissements publics à caractère administratif, ne constituent pas des taxes parafiscales au sens de l’article 4 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; que, destinées à assurer le financement des dépenses de toute nature qui incombent aux agences, elles ne constituent pas davantage des rémunérations pour services rendus visés à l’article 5 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 ; qu’ainsi ces redevances doivent être rangées parmi les impositions de toute nature dont l’article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement».

Ainsi, sept types de redevances, payées par les usagers pour les « prélèvements » et les « pollutions », alimentent le budget des agences de l’eau : pour pollution de l’eau, pour modernisation des réseaux de collecte, pour pollutions diffuses, pour prélèvement sur la ressource en eau, pour stockage d’eau en période d’étiage, pour obstacle sur les cours d’eau et pour protection du milieu aquatique (article L. 213-10 du code de l’environnement).

C’est le principe de « l’eau paye l’eau » qui permet aux agences de percevoir les redevances et de les redistribuer sous forme d’aides.

La LEMA renforce également la gestion locale et concertée des ressources en eau notamment au travers des SAGE et réaffirme les bassins versants comme périmètre privilégié pour la définition des objectifs de gestion durable. Les SDAGE, opposables aux décisions administratives dans le domaine de l’eau, et les SAGE, dont le règlement est opposable aux tiers, deviennent des instruments opérationnels prévoyant la réalisation des principales actions menées dans le domaine de l’eau.

La loi assouplit les règles de composition et de fonctionnement des Commissions locales de l’eau, chargées d’élaborer les SAGE et de suivre leur mise en oeuvre. Elle prévoit également une gestion collective des prélèvements d’eau pour l’irrigation par la mise en place de structures ad hoc prenant en charge la gestion des autorisations des prélèvements d’eau pour l’irrigation.

Enfin, la LEMA modernise l’organisation de la pêche en eau douce, en responsabilisant les pêcheurs amateurs et professionnels dans la gestion de leur activité et du patrimoine piscicole.

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