GEOGRAPHIE HUMAINE

Le Liban face aux crises

SENAT

rapport de Mme Bariza KHIARI, Sénatrice de Paris, Mme Catherine GÉNISSON, Sénatrice du Pas-de-Calais, Mme Christiane KAMMERMANN , Sénateur des Français établis hors de France), M. Jean-Pierre VIAL.

La crise politique qu’a traversée le Liban en 2013 a conduit le Conseil de sécurité des Nations unies à adopter, le 10 juillet 2013, une déclaration marquant son attachement à la sécurité et à la stabilité du pays. Le texte insiste sur la déclaration de Baabda pour enjoindre les partis politiques à promouvoir l’unité du Liban et à ne pas participer à la crise syrienne. Un Groupe International de Soutien (GIS) au Liban a, par la suite, été lancé le 25 septembre 2013 sous l’égide de l’ONU. Il réunit les représentants du gouvernement libanais et ceux des membres du Conseil de sécurité des Nations unies. Il a pour ambition de soutenir les institutions et les autorités libanaises et cible trois objectifs :

· l’aide aux réfugiés et aux communautés libanaises d’accueil ;

· l’appui aux Forces armées libanaises ;

· le soutien à l’économie.

Une réunion ministérielle de suivi du GIS a eu lieu à Paris le 5 mars 2014, dans un format élargi à certains partenaires européens du Liban et à l’Arabie Saoudite. Une réunion ministérielle du GIS sur le soutien aux Forces armées libanaises a ensuite eu lieu à Rome, dans un format élargi à une quarantaine de délégations, le 17 juin 2014. Le GIS s’est de nouveau réuni à New York, à niveau ministériel, le 26 septembre 2014, afin de réitérer la mobilisation internationale en faveur du Liban. Le 30 septembre 2015, le GIS a rappelé la nécessité d’élire sans délai un président. La prochaine réunion devrait se tenir à Paris.

Les trois objectifs poursuivis sont autant de défis pour le Liban en vue de préserver sa stabilité et son unité. Ils rendent d’autant plus urgente une sortie de crise politique et la fin de la vacance du pouvoir à la tête de l’État.

A. LE LIBAN ET LES RÉFUGIÉS SYRIENS

1. Un afflux sans précédent

Le Haut-Commissariat des Nations Unies aux Réfugiés (HCR) établissait le nombre de réfugiés présents sur le territoire libanais à 1 033 513 personnes en juin 2016, soit près de 30 % de la population libanaise (3,5 millions de personnes). La localisation des réfugiés ne correspond pas à des critères religieux, le Sud, région chiite, a ainsi vu des réfugiés en majorité sunnites s’installer.

Les chiffres restent sujets à caution, en raison notamment du coût des titres de séjour. Les taxes perçues pour leur octroi ou leur renouvellement sont jugées prohibitives : 200 dollars par personne et par an. 85 % des ménages ont au moins un membre de leur famille sans résidence légale. 103 000 enfants nés de parents réfugiés syriens au Liban (soit 70 % du total) ne disposent pas, par ailleurs, de certificats de naissance accordés par les autorités locales. Dans ces conditions, le nombre de réfugiés syriens installés au Liban pourrait osciller autour de 1,3 millions de personnes.

Évolution du nombre de réfugiés syriens au Liban depuis mars 2012

Mars 2012

9 106

Mars 2013

251 407

Mars 2014

945 922

Mars 2015

1 173 327

Juin 2016

1 033 513

Source : Haut-Commissariat des Nations Unies aux réfugiés

La situation financière des réfugiés va en se dégradant. 70 % des Syriens présents sur le territoire libanais vivent avec moins de 3,8 dollars par jour, soit le seuil de pauvreté (contre 49 % en 2014), 52 % avec moins de 2,9 dollars (contre 29 % deux ans plus tôt), soit le seuil d’extrême pauvreté. 91 % des ménages sont endettés, leurs créances s’élevant en moyenne à 858 dollars. Les familles ne peuvent pas, dans ces conditions, subvenir à leurs besoins élémentaires :

· 85 % des ménages (augmentation de 11 % en un an) ont ainsi réduit leurs dépenses en nourriture ;

· 76 % des ménages (augmentation de 7 % en un an) ont effectué leurs achats alimentaires à crédit ;

· 7 % des ménages bénéficient d’une alimentation de base, contre 11 % en 2015.

· 80 % des dépenses des migrants sont concentrés sur la nourriture, le logement et les soins de santé.

· 57 % des réfugiés vivent dans des appartements, 27 % dans des bâtiments insalubres et 16 % dans des quartiers informels. Plus généralement, 57 % des ménages vivent dans des conditions insalubres, le taux d’occupation étant de 3 à 5 personnes par pièce dans 55 % des cas. 80 % des réfugiés sont par ailleurs installés dans les 250 communes les plus pauvres du pays (plaine de la Bekaa, Nord et Est du pays). Le loyer mensuel moyen constaté demeure cependant élevé : 189 dollars. Afin de faire face à cette situation, les réfugiés peuvent avoir recours à des « mécanismes négatifs d’adaptation » : travail des enfants, mendicité ou mariage précoce (27 % des réfugiées syriennes âgées de 15 à 19 ans sont mariées contre 4 % des jeunes filles libanaises).

Au 30 juin 2016, le Liban accueillait sur son sol 487 615 enfants de réfugiés syriens âgés de 3 à 18 ans. Au cours de l’année scolaire 2015/2016, seuls 155 095 enfants de réfugiés syriens étaient inscrits dans les écoles libanaises. Ce chiffre d’enfants syriens scolarisés est à rapprocher des élèves libanais : 280 000 environ. 238 écoles ont ainsi été amenées à ouvrir des classes supplémentaires l’après-midi pour faire face à cet afflux. Les conditions socio-économiques conduisent cependant les enfants de réfugiés à ne pas poursuivre leur scolarité.

2. La réponse internationale

Avec 1,4 milliard de dollars décaissé en 2015, l’assistance internationale accordée au Liban est la plus élevée, parmi celles perçues par un pays de la région. Elle est même la plus élevée au monde par habitant. Cette assistance a notamment permis de stabiliser le taux de pauvreté. L’aide internationale versée aux enfants de réfugiés syriens mais aussi issus de familles libanaises très pauvres (100 000 enfants) est, ainsi, supérieure à celle octroyée à la République centrafricaine où 2 millions d’enfants sont concernés.

24 % des réfugiés au Liban perçoivent une assistance financière au travers d’un transfert monétaire sur une carte bancaire. Celle-ci s’élève à 175 dollars par mois et par famille, versée par le Haut-Commissariat aux réfugiés et ses partenaires. Un versement exceptionnel a été opéré lors de l’hiver 2015 pour faire face à des besoins spécifiques : une aide oscillant entre 100 et 147 dollars par mois et par famille a ainsi été versée aux familles les plus vulnérables pour leur permettre de se chauffer et de faire face aux intempéries.

Les réfugiés ont par ailleurs accès à des centres de santé et des hôpitaux publics et privés qui ont passé des conventions avec le HCR. Les frais d’hospitalisation sont ainsi couverts à 75 % par le Haut-Commissariat, cette prise en charge pouvant atteindre 90 voire 100 % pour les personnes les plus vulnérables. Signe d’une dégradation des conditions de vie, le coût moyen des soins hospitaliers a augmenté entre 2014 et 2015, passant de 489 dollars à 544 dollars. Le taux de vaccination reste assez faible : 60 % des réfugiés (contre 80 % de la population libanaise). Les maladies chroniques (diabète, cancer) ne sont, par ailleurs, pas couvertes, conduisant les réfugiés à effectuer un aller-retour en Syrie ou à se diriger vers l’Europe.

Le quota de réinstallation de réfugiés syriens a, quant à lui, été doublé en 2015, passant de 9 000 à plus de 18 000 places. 20 000 personnes ont été relocalisées en 2016, dont 900 en France. Le gouvernement français a annoncé son souhait d’accueillir 3 600 personnes entre la fin 2015 et 2017. Le HCR estime que les réinstallations hors du Liban devraient concerner 10 % des réfugiés syriens. La Conférence spéciale organisée par le Haut-Commissariat aux réfugiés le 30 mars 2016 a insisté sur les mesures à prendre pour soulager les pays de la région : réunification familiale, visas d’étudiant et visas de travail.

La relocalisation à l’extérieur du Liban ne saurait cependant totalement répondre au problème, puisque la majorité des réfugiés, souvent peu politisés, entendent retourner en Syrie dès que le conflit aura trouvé une issue. Les conditions de réinstallation risquent, cependant, de ne pas être optimales : 40 % des écoles ont été détruites et la Banque mondiale estime qu’il faudra trente ans pour que le pays retrouve le niveau de service public dont il disposait en 2010.

3. Les craintes libanaises

La question des réfugiés est d’autant plus prégnante au Liban que le pays comptait déjà sur son territoire 458 369 réfugiés palestiniens fin 2015 – soit plus de 10 % de la population -, selon l’Office et de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA). 12 camps ont été créés sur le territoire libanais après la guerre israélo-arabe de 1948. 60 % des réfugiés palestiniens y vivent aujourd’hui. Les réfugiés palestiniens sont considérés comme des résidents temporaires par les autorités libanaises, ne peuvent acquérir de biens fonciers et ne peuvent accéder à une vingtaine de professions (médecine, pharmacie ou ingénierie par exemple). 41 000 réfugiés palestiniens en Syrie auraient par ailleurs rejoint le Liban depuis le déclenchement de la guerre civile.L’aide financière internationale concernant les réfugiés palestiniens est dans le même temps de plus en plus réduite. L’UNRWA affichait un déficit global de 81 millions de dollars fin 2015. Les besoins de financement pour 2015 au Liban – 63 millions de dollars – n’ont été couverts qu’à hauteur de 20 %. La France a accordé début 2016 une contribution supplémentaire de 2,6 millions de dollars.

C’est à la lumière de cette expérience qu’il convient d’analyser la position des autorités libanaises sur la question des réfugiés syriens et notamment le choix de ne pas favoriser la mise en place de camps, qui pourraient être considérés comme des incitations à rester. Le gouvernement a ainsi fait évoluer sa politique d’accueil dans un sens plus restrictif à partir de 2014, d’abord vis-à-vis des réfugiés palestiniens de Syrie puis à destination de tous les réfugiés. La frontière syro-libanaise est officiellement fermée depuis le 20 octobre 2014, hormis pour les cas humanitaires. Il s’agit d’une mesure sans précédent entre les deux pays, dont les ressortissants avaient toujours librement traversé la frontière : 300 000 Syriens environ travaillaient au Liban avant 2011. Dans la foulée, les autorités ont introduit, le 5 janvier 2015, une procédure de visas et de permis de séjour lorsque les réfugiés arrivent à la frontière. Six types de visas ont été créés : touriste, affaires, étudiant, transit, médical ou courte durée. On observe depuis une relative stabilisation du nombre de réfugiés. Le gouvernement milite par ailleurs pour une majoration de l’aide internationale, tablant sur la somme de 4,9 milliards de dollars annuels, ciblant l’éducation et le développement économique. Il souhaite une gestion directe des crédits, regrettant que les financements soient accordés aux organisations non gouvernementales. Le HCR estime de son côté les besoins de financement à 2,4 milliards de dollars. La conférence des donateurs sur les conséquences de la crise syrienne, organisée à Londres le 4 février dernier, n’a débouché que sur une aide de 3,3 milliards de dollars sur la période 2016-2020 pour l’ensemble des pays voisins.

Plusieurs mouvements politiques libanais militent désormais pour un retour des réfugiés syriens dans les zones du territoire syrien considérées comme sécurisées ou pour leur confinement le long de la frontière syro-libanaise. Une telle position s’appuie sur les incidents récents constatés de part et d’autre du pays entre libanais et réfugiés, sur la crainte d’une infiltration terroriste mais aussi sur la situation économique du pays. Plusieurs observateurs relèvent, dans un contexte d’augmentation du taux de chômage (24 % en 2015, 34 % chez les jeunes), une mise en concurrence des réfugiés syriens et des Libanais sur le marché du travail, entraînant une pression à la baisse sur les salaires : un réfugié syrien homme peut être rémunéré 2 dollars par jour et une femme ou un adolescent 1 dollar par jour. Les réfugiés sont, pour l’heure, autorisés à travailler dans les secteurs du bâtiment et de l’agriculture. Selon la Banque mondiale, l’afflux de réfugiés syriens, conjugué à l’incertitude dans la région, a annulé les gains économiques résultant de la baisse des cours du pétroleLa croissance annuelle s’est tassée de 2,9 points entre 2012 et 2014. Le nombre de Libanais pauvres a été majoré de 170 000 personnes, le taux de chômage étant doublé sur la même période.

B. LA SÉCURITÉ AUX FRONTIÈRES

1. La lutte contre le djihadisme

Le conflit en Syrie a des répercussions militaires au Liban, en particulier dans les zones frontalières. Le rôle du Hezbollah en Syrie a fragilisé la politique de dissociation souhaitée par l’ancien président de la République en 2012. Des opérations terroristes sont menées régulièrement sur le territoire libanais. 3 % de celui-ci est, d’ailleurs, occupé par des djihadistes. En janvier 2015, les forces de sécurité ont également dû reprendre le contrôle du quartier des djihadistes de la plus importante prison du pays, située à Roumié.

La plaine de la Békaa, région majoritairement chiite à l’Est du pays, a ainsi été, les 27 et 28 mars 2016, le théâtre d’affrontements entre des soldats de l’État islamique et des membres du Front al-Nosra, l’ancienne branche syrienne d’al-Qaïda18 personnes auraient ainsi été tuées, 10 appartenant à Daech et 8 au Front al-Nosra dans les régions de Ras Baalbeck – localité chrétienne – et de Ersal, ville sunnite frontalière avec la Syrie. La population y est favorable à la rébellion syrienne. La ville accueille également plusieurs dizaines de milliers de réfugiés syriens et des combattants de la rébellion.

La commune avait déjà été le théâtre de violents affrontements à l’été 2014 entre l’armée libanaise et les djihadistes des deux camps. 29 militaires avaient alors été enlevés. Quatre d’entre eux ont été assassinés en captivité, seize ont été libérés le 1er décembre 2015 par le Front al-Nosra, et neuf autres sont toujours otages de Daech. L’armée y a intensifié ses bombardements depuis cette date. Daech souhaiterait prendre position dans le district du Akkar, région montagneuse au nord du pays, frontalière avec la Syrie. La prise de cette zone permettrait à l’État islamique d’accéder ainsi à la Méditerranée.

Les zones à majorité chrétienne sont également touchées. Le 27 juin 2016, une vague d’attaques kamikazes dans le village de Qaa, près de la frontière syro-libanaise, a tué 5 personnes et blessé 28 autres. Le 31 août dernier, un attentat à la bombe faisait un mort dans la région de Zahlé.

Les centres urbains n’ont pas été épargnés pour autant. Fin octobre 2014, l’armée a ainsi mené un raid à Tripoli au Nord du pays contre des terroristes se réclamant de Daech. Des attentats ont par ailleurs visé les intérêts du Hezbollah et de l’Iran à Beyrouth. Le 12 novembre 2015, l’attentat de Burj El Barajneh a ainsi entraîné la mort de 43 personnes dans la banlieue sud de Beyrouth. Deux attentats suicide avaient auparavant visé la présence iranienne : l’un contre l’ambassade d’Iran au Liban en novembre 2013 et l’autre près du centre culturel iranien en février 2014.

Dans ce contexte, la décision saoudienne de geler son soutien financier aux Forces armées libanaises n’est pas sans susciter d’interrogations au moment où elles sont engagées dans des combats à l’Est du pays contre les djihadistes. Son affaiblissement financier pourrait paradoxalement avoir pour conséquence un renforcement du poids militaire du Hezbollah. L’Iran a, d’ailleurs, proposé ses services en vue d’une aide militaire.

2. La « ligne bleue »

La sécurité de la frontière avec Israël, est toujours supervisée par la Force intérimaire des Nations unies au Liban (FINUL), déployée au Sud-Liban le long de la « ligne bleue » depuis 1978. 10 000 hommes composent ses effectifs, répartis sur 2 500 km2. Le mandat de la FINUL a été réévalué en août 2006, après la fin des affrontements opposant Israël et le Hezbollah. La Force est ainsi notamment chargée de :

· surveiller la cessation des hostilités ;

· faciliter le déploiement des Forces armées libanaises au Sud du pays ;

· aider le gouvernement libanais à sécuriser la frontière et à contrôler l’entrée d’armes sur le territoire.

Le dispositif est en principe transitoire et a vocation à être relayé par les Forces armées libanaises (FAL). Reste que celles-ci sont pour l’heure insuffisantes en nombre pour assurer ces missions et se trouvent concentrées au Nord-Est du pays afin de faire face aux opérations djihadistes. Le Liban ne dispose pas, par ailleurs, de marine ou d’aviation aptes à remplir les objectifs de surveillance de la frontière. Il y a également lieu de s’interroger sur la possibilité pour les FAL de se déployer au Sud-Liban, région où le Hezbollah est très implanté. Dans ces conditions, la FINUL devrait être amenée à poursuivre ses missions à l’avenir.

La France est engagée dans la FINUL à hauteur d’environ 850 hommes. Elle est principalement représentée au sein de la Force Commander Reserve (FCR), unique réserve du théâtre déployable dans toute l’aire d’opérations. La France est le sixième contributeur de la force (derrière l’Indonésie, l’Italie, l’Inde, le Ghana et le Népal) et le deuxième contributeur européen derrière l’Italie.

C. UNE SITUATION ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE DÉLICATE

Le vide institutionnel comme la crise syrienne ont fortement pesé, ces dernières années, sur l’activité économique du Liban.Comme indiqué plus haut, les gains liés à la baisse des prix de l’énergie ont été effacés par le ralentissement des investissements et des échanges induit par l’afflux de réfugiés et la baisse concomitante des revenus du tourisme. Le taux d’occupation moyen des hôtels de Beyrouth s’est ainsi établi à 56 % sur les huit premiers mois de 2016, soit une diminution de deux points par rapport à la même période en 2015. Le tarif moyen par chambre au Liban a, dans le même temps, connu la plus forte baisse régionale (- 17,5 % en glissement annuel) pour atteindre 137 dollars sur les huit premiers mois de l’année, contre une moyenne régionale de 200,6 dollars.

La croissance a, dans ces conditions, été ramenée à un niveau nul ou quasiment nul en 2015. L’apport de la diaspora (7,16 milliards de dollars de revenus pour l’économie libanaise en 2015) a été moindre qu’attendu, notamment en provenance du Golfe ou d’Afrique, affectant directement le secteur immobilier et l’activité bancaire. La baisse constatée est de 3,3 % par rapport à 2014 et de 11,4 % par rapport à 2013.

Par ailleurs, les « déficits jumeaux » ont sensiblement augmenté en 2015. Le déficit de la balance des paiements s’est sensiblement creusé, passant de 1,41 milliard de dollars en 2014 à 3,35 milliards de dollars en 2015, cela malgré la réduction du déficit de la balance commerciale et la stabilisation du déficit de la balance courante. Cette dégradation a conduit la Banque du Liban (BDL) à procéder, en mai dernier, au rachat de titres en devises étrangères auprès des banques libanaises, à des taux in fine exorbitants. Cette opération a ainsi permis d’augmenter les réserves en devises de la BDL, qui représentaient 40,7 milliards de dollars fin août, en hausse de 4 milliards par rapport à la fin avril et de 1,9 milliard par rapport à la fin août 2015.

Le déficit public est, quant à lui, passé de 6,1% du produit intérieur brut (PIB) en 2014 à 7,9 % du PIB en 2015, créant les conditions d’une poursuite de l’endettement. Le service de la dette libanaise représente la moitié des recettes publiques et le tiers des dépenses publiques.

L’année 2016 devrait s’inscrire dans le prolongement de la précédente. Le taux de croissance du PIB est ainsi estimé à 1,2 %. Ce chiffre contraste avec la croissance moyenne du PIB de 8 % enregistrée durant la période 2006-2010. Le déficit public pourrait atteindre 10 % du PIB en 2016 et la dette publique dépasser 140 % du PIB. Les sanctions américaines ciblant le Hezbollahentrées en vigueur en mai, devraient fragiliser un peu plus l’activité du système bancaire libanais, quand bien même celui-ci est essentiellement tourné vers l’extérieur, au détriment du marché domestique. Elles visent, en effet, toute personne ou institution financière ou bancaire effectuant une transaction avec le parti ou les personnes qui lui sont affiliées. 99 comptes de personnes physiques ou morales libanaises concernées par les sanctions américaines ont ainsi été gelés.

Le pays reste par ailleurs fragilisé par l’absence de réformes structurelles. Le Liban est classé 101sur 138 dans le rapport annuel du Forum économique mondial sur l’indice mondial de la compétitivité (GCI), avec un score 3,8 sur 7, le document pointant la corruption, l’instabilité gouvernementale et l’obsolescence des infrastructures. L’impasse politique pèse particulièrement dans le domaine de l’énergie avec le blocage du processus d’attribution de licences d’exploration des réserves présumées de pétrole et de gaz au large du Liban.

Contestée sur la question du rachat des réserves en dollars, la Banque centrale est pourtant considérée par certains observateurs, comme un des seuls acteurs capables de soutenir l’économie libanaise. Elle a ainsi prévu pour 2016 une enveloppe d’un milliard de dollars reprenant les modalités des plans de relance qu’elle avait déjà lancé en 2013, 2014 et 2015 : octroi de crédits subventionnés aux banques qui les réallouent à certains secteurs : majoritairement l’immobilier et les PME. 130 000 prêts au logement ont ainsi pu être accordés en 2015, soit une hausse de 30 000 prêts par rapport à 2014.

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