DECORTIQUAGES

Littoral : l’urgente nécessité d’une gestion efficace du trait de côte

SENAT

rapport de Michel Vaspart

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photo : Dominique Milliez

Le littoral est un élément dynamique et en constante évolution, sous l’effet de divers phénomènes marins (houles, marées, courants), climatologiques (précipitations, vents violents, gel) et anthropiques.

Les événements récents (tempête Xynthia, inondations dans le Var ou dans les Alpes-Maritimes) et une meilleure connaissance scientifique des impacts du changement climatique invitent à développer une nouvelle réflexion en matière d’aménagement du littoral pour mieux anticiper et prendre en compte les risques naturels.

Certes, la France n’est pas dans la situation de subsidence que connaissent les Pays-Bas, pour lesquels un relèvement mineur du niveau de la mer peut entraîner la disparition d’une part conséquente du territoire national. Néanmoins, pour certains de nos territoires, les conséquences de la montée des eaux et des risques associés sont vitales.

Ainsi, la politique de gestion du trait de côte a progressivement évolué au cours des dernières années. L’approche historique consistait à tenter de maîtriser la nature par la construction d’ouvrages de défense contre la mer (digues, brise-lames) : ces ouvrages, qui recouvrent 20% du linéaire côtier, se sont avérés coûteux et souvent peu efficaces, voire contreproductifs en aggravant l’érosion à long terme.

Depuis les années 1990, on est progressivement passé à une approche plus environnementale, qui tente de gérer les causes de l’érosion plutôt que ses effets, en privilégiant l’anticipation (rechargement ou drainage de plages, accompagnement de la mobilité des dunes). Cette approche s’inscrit aujourd’hui dans la démarche de gestion intégrée des zones côtières, qui considère que la protection du littoral concerne autant des espaces urbains et des zones d’activité économique, que des lieux touristiques et les espaces à haute valeur patrimoniale ou environnementale.

En s’appuyant sur une meilleure connaissance des systèmes naturels, il s’agit désormais de mettre en place les outils juridiques pour permettre un aménagement équilibré des territoires littoraux soumis aux variations du trait de côte, en tenant compte de la forte pression démographique et des enjeux économiques.

I. LA NÉCESSITÉ DE SÉCURISER LA GESTION DU TRAIT DE CÔTE

A. L’ÉLÉVATION DU NIVEAU DE LA MER : UN ALÉA CERTAIN À LA TEMPORALITÉ INCERTAINE

À l’échelle du pays, le littoral est un territoire relativement restreint : les 885 communes littorales ne représentent que 4 % du territoire métropolitain et hébergent 6,2 millions d’habitants. S’y ajoutent 1,6 million d’habitants dans les départements d’outre-mer (Antilles, Guyane, Réunion) et environ 800 000 dans les collectivités d’outre-mer, dont l’archipel de Mayotte.

S’il ne fait pas l’objet d’une définition unique, le trait de côte symbolise la limite entre la terre et la mer. Sa longueur est d’environ 5 800 km en France métropolitaine, 4 500 km en Polynésie, 3 300 km en Nouvelle-Calédonie, 1 380 km pour les Antilles et la Guyane, et 460 km pour la Réunion. Le trait de côte est loin d’être un trait fixe, mais davantage une réalité dynamique. Son profil évolue au gré des aléas naturels dus à la proximité de la mer, que sont les submersions marines et l’érosion côtière.

· Les submersions marines sont des inondations temporaires de la zone côtière par les eaux marines. Leur origine est liée à une élévation temporaire du niveau de la mer et à son état d’agitation. On distingue trois modes de submersion des terres, qui peuvent se conjuguer lors de fortes tempêtes : le franchissement des vagues au-dessus des défenses côtières, le débordement par élévation du niveau d’eau statique, ou encore la rupture des structures de protection.

· L’érosion des côtes est un phénomène permanent que l’on observe partout dans le monde. En France, près d’un quart du littoral s’érode (soit 1 720 km) tandis que près de la moitié des côtes sont jugées stables (3 110 km). La houle, la marée et les courants associés, le vent et le niveau de la mer sont prédominants dans cette dynamique.

L’érosion n’est pas homogène sur le territoire et le trait de côte évolue différemment selon la nature du site concerné. La part du littoral naturel en recul est très variable sur le littoral métropolitain : elle est faible (<10%) en Corse et en Ille-et-Vilaine ; elle est par contre très forte (>70%) dans le Pas-de-Calais, en Seine-Maritime, dans le Calvados et dans le Gard.

Les côtes sableuses représentent deux tiers de l’ensemble des côtes érodées et reculent sur la moitié de leur linéaire (soit 1 150 km) ; les côtes rocheuses sont généralement plus résistantes : un cinquième de leur linéaire s’érode, principalement les roches sédimentaires comme les falaises calcaires ; les côtes vaseuses (vasières, estuaires et marais maritimes) progressent dans les deux tiers des cas (soit 370 km).

En outre, l’érosion peut être accentuée par les activités humaines : aménagements sur les rivières bloquant l’apport de sédiments continentaux, constructions sur le littoral limitant les courants et les flux solides, extraction de granulats. En particulier, la plupart des aménagements côtiers réalisés par le passé pour lutter contre l’érosion (digues, épis rocheux) ont eu des effets contreproductifs. Les déséquilibres du transport sédimentaire qu’ils induisent accentuent parfois l’érosion et augmentent la vulnérabilité des territoires aux risques littoraux.

LITTORAL NATUREL SOUMIS À L’ÉROSION

Source : Observatoire national de la mer et du littoral (ONML)

Ces deux aléas, submersions marines et érosion côtière, sont amplifiés par le changement climatique, qui entraîne une élévation du niveau moyen des océans. Deux phénomènes se conjuguent : d’une part, l’augmentation de la température moyenne des océans entraîne une dilatation des masses d’eau concernées ; d’autre part, la hausse de la température sur les terres émergées provoque une augmentation des apports d’eau douce dans les océans, principalement du fait de la fonte des glaciers de montagne et des calottes glaciaires dans les zones polaires.

PRINCIPALES CONTRIBUTIONS À LA VARIATION DU NIVEAU MOYEN DES OCÉANS ENTRE 1993 ET 2010 (EN MM)

Source : Observatoire national de la mer et du littoral (ONML)

Les mesures scientifiques mettent en évidence une accélération de la montée des eaux au cours de la période récente. Ainsi, Church et White calculent une progression moyenne de 1,7 #177; 0,2 mm/an de 1901 à 2009, contre 0,5 mm/an au cours des trois derniers millénaires. Le taux d’évolution annuelle s’élève à 3,2 #177; 0,4 mm/an sur la période 1993-2011, soit près de deux fois plus vite que la moyenne des cent dernières années et six fois plus vite qu’au cours des trois derniers millénaires.

Aujourd’hui, en dépit des incertitudes sur l’ampleur exacte du phénomène et sur son rythme, toutes les prévisions s’accordent à dire que l’élévation du niveau moyen des eaux devrait atteindre, à l’horizon 2100, la fourchette de 0,2 à 0,6 mètre, sous réserve d’une accélération de la fonte des glaces dans les régions polaires. Ainsi, le cinquième et dernier rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), publié en 2013-2014, estime que l’élévation probable du niveau moyen de la mer entre 1986-2005 et 2081-2100 sera comprise entre 26 et 82 cm, avec une forte variabilité géographique.

ÉVOLUTION DU NIVEAU MOYEN DES OCÉANS

Source : Observatoire national de la mer et du littoral (ONML)

Ce phénomène se poursuivra vraisemblablement pendant plusieurs siècles, quelle que soit l’évolution mondiale des émissions de gaz à effet de serre. Cette élévation aura des conséquences sur les risques de submersion et d’érosion du littoral, en métropole comme en outre-mer. Selon une étude de 2013, la hausse du niveau des océans pourrait avoir un impact sur 6 à 12 % des îles françaises, dont plus de 30 % sont situées en Polynésie, comprenant 84 atolls, mais également en Nouvelle Calédonie. Elle pourrait, par ailleurs, provoquer des intrusions salines dans les nappes souterraines d’eau douce du bord de mer.

B. UNE PRISE DE CONSCIENCE PROGRESSIVE DES POUVOIRS PUBLICS

Pour anticiper l’impact de l’érosion sur les populations et les biens, le Grenelle de la Mer a recommandé que la France se dote d’une stratégie nationale (État et collectivités territoriales) et d’une méthodologie de gestion du trait de côte, du recul stratégique et de la défense contre la mer.

· Un groupe de travail présidé par Alain Cousin, député de la Manche, et composé de cinq collèges (État, collectivités territoriales, organisations non gouvernementales, syndicats, professionnels) a été mis en place en décembre 2010. Ce groupe de travail a remis son rapport le 2 novembre 2011 et la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte a été adoptée par le ministre en charge de l’environnement le 2 mars 2012.

Cette stratégie constitue une feuille de route qui engage l’État et les collectivités dans une démarche de connaissance et de stratégies locales partagées afin de prendre en compte l’érosion côtière dans les politiques publiques. Elle fixe des principes communs et des recommandations stratégiques de gestion intégrée du trait de côte. Elle est mise en oeuvre à travers un premier plan d’actions 2012-2015 qui se décline en quatre axes et neuf actions.

LE PROGRAMME D’ACTIONS 2012-2015

A) Développer l’observation du trait de côte et identifier les territoires à risque érosion pour hiérarchiser l’action publique

Action 1 : Créer un réseau d’observation et de suivi de l’évolution du trait de côte à l’échelle nationale, en s’appuyant sur les acteurs régionaux

Action 2 : Établir une cartographie nationale de l’érosion côtière et identifier les territoires à risque érosion

B) Élaborer des stratégies partagées entre les acteurs publics et privés

Action 3 : Dans les territoires à risque érosion : élaborer des stratégies locales des risques érosion

Action 4 : Mieux utiliser les outils d’urbanisme et de prévention des risques

Action 5 : Faire évoluer les modalités de gestion du domaine public maritime

Action 6 : Établir un plan de communication et de sensibilisation des populations aux risques littoraux

C) Évoluer vers une doctrine de recomposition spatiale du territoire

Action 7 : Préparer la mise en oeuvre de l’option relocalisation des activités et des biens dans une dynamique de recomposition territoriale

Action 8 : Innover en matière de génie écologique

D) Préciser les modalités d’intervention financière

Action 9 : Identifier des principes de financement pour la politique de gestion intégrée du trait de côte

· Dans le cadre de l’axe C du programme d’actions, le ministère chargé de l’écologie, du développement durable et de l’énergie a lancé, en mars 2012, un appel à projets sur la relocalisation des activités dans les territoires fortement menacés par les risques littoraux d’un montant de 600 000 euros sur deux ans. Cinq projets expérimentaux ont été retenus en décembre 2012 afin de nourrir l’élaboration d’un guide national proposant des éléments méthodologiques et de doctrine concernant la mise en oeuvre de la relocalisation des activités et des biens. Trois séminaires ont eu lieu, à l’occasion du lancement le 14 février 2013, à mi-parcours le 19 mai 2014 pour favoriser les échanges autour de ces territoires en expérimentation, et enfin le 30 juin 2015 pour la restitution des travaux.

LES CINQ EXPÉRIMENTATIONS SUR LA RELOCALISATION DES ACTIVITÉS

– Le site de Vias porté par les communes de Vias, Portiragnes, et la communauté d’agglomération Hérault Méditerranée. Le projet concerne un site occupé par de l’habitat en majorité précaire et des campings. Il est soumis à des aléas importants d’érosion, de submersion et d’inondation. Il s’agit d’un projet de recomposition spatiale et de valorisation du littoral en co-construction avec la population, parallèlement à un important programme de gestion raisonnée du littoral.

– Le site d’Ault porté par la commune et le syndicat mixte Baie de Somme – Grand littoral Picard. Le projet se situe à la rencontre entre la baie de Somme poldérisée et les falaises monumentales de la Picardie, en continuité de celles du pays Cauchois. Face à l’aléa inévitable d’un recul de 30 à 70 cm par an, après de grandes opérations de lutte contre la mer, la collectivité décide d’inscrire la démarche de relocalisation des biens affectés dans une dynamique urbaine : programme d’actions de prévention des inondations (PAPI) validé, élaboration d’un plan local d’urbanisme (PLU) et d’un schéma de cohérence territoriale (SCoT), zone d’aménagement concerté (ZAC) approuvée, démolition d’un casino menacé, requalification du centre-bourg.

– Le site de la plaine du Ceinturon porté par la ville d’Hyères dans le département du Var. Le projet concerne principalement la relocalisation d’une route littorale en front d’une plaine alluviale constituée d’emprises diverses inondables (aéroport, lotissements, zones d’activités, terrains agricoles). Ce territoire emblématique comprend des enjeux environnementaux particulièrement importants.

– Trois sites portés par le groupement d’intérêt public (GIP) Littoral Aquitain avec les communes de Lacanau, la Teste-de-Buch et Labenne. Le GIP met en oeuvre une démarche pilote avec une méthode spécifique qu’il souhaite appliquer sur trois sites aux problématiques diverses en anticipant l’érosion dunaire : anticipation urbaine pour Lacanau, aménagement paysager et touristique pour la Teste-de-Buch, et adaptation d’un plan plage MIACA (Mission d’Aménagement de la Côte Aquitaine) pour Labenne.

– Les sites de Bovis et de Pointe-à-Bacchus portés par la ville de Petit-Bourg en Guadeloupe, avec la Communauté d’Agglomération Nord Basse Terre et l’agence des 50 pas géométriques. Ces côtes littorales à petites falaises sont soumises à de nombreux aléas, importants et immédiats ; elles connaissent également une occupation par de l’habitat divers. Le projet de relocalisation articule l’ensemble des actions de la municipalité en cours, comme le projet de recomposition urbaine (PRU) qui tente la densification des quartiers à proximité du centre-bourg.

· Depuis le 22 janvier 2015, la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte fait l’objet d’un suivi par un comité nationalprésidé par deux députées, Pascale Got, députée de Gironde, et Chantal Berthelot, députée de Guyane, qui sont également co-auteures de la présente proposition de loi, dont Pascale Got est la rapporteure à l’Assemblée nationale.

Le 18 octobre 2015, le comité national de suivi a remis à la ministre chargée du développement durable et de l’énergie, Ségolène Royal, un rapport contenant « 40 mesures pour l’adaptation des territoires littoraux au changement climatique et à la gestion intégrée du trait de côte », réparties en deux volets :

– le premier volet, revenant à Chantal Berthelot, porte sur l’amélioration de la connaissance de l’évolution du phénomène d’érosion et les dynamiques hydro-sédimentaires. Ce volet a fait l’objet d’actions prioritaires qui ont abouti à l’élaboration de la première cartographie nationale de l’évolution du trait de côte (cf. infra) – une seconde carte, enrichie de données plus récentes, sera bientôt publiée – et à la mise en place progressive d’un réseau national des observatoires du trait de côte, qui affinera la connaissance des données relatives à l’aléa ;

– le second volet, confié à Pascale Got, vise à faciliter l’élaboration de stratégies territoriales de gestion intégrée du trait de côte, sur la base d’outils de planification et d’aménagement du territoire adaptés pour anticiper au mieux son évolution. Les travaux ont porté sur le recensement des bonnes pratiques et des difficultés en matière de gestion du trait de côte par les collectivités, en s’inspirant notamment des expérimentations conduites en matière de relocalisation des activités.

· Au niveau juridique, la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a posé les premières bases législatives de la stratégie de gestion du trait de côte.

L’article 112 a créé une nouvelle section 7 « Gestion intégrée du trait de côte » au sein du chapitre Ier « Protection et aménagement du littoral » du titre II « Littoral » du livre III « Espaces naturels » du code de l’environnement. Cet article prévoit l’établissement d’une cartographie nationale de l’érosion littorale, basée sur un indicateur national de la vitesse d’évolution de l’érosion, afin de donner corps à l’action n° 2 du programme d’actions 2012-2015 et au premier volet du rapport du comité national de suivi. Cette cartographie pourra être prise en compte par les collectivités territoriales lors de l’élaboration des documents de planification.

L’article 159 confie au schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) des régions littorales, ou le schéma d’aménagement régional (SAR) valant schéma de mise en valeur de la mer (SMVM), le soin d’organiser la gestion territoriale du trait de côte.

· Sur le plan scientifique, le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) mène actuellement une évaluation prospective des enjeux potentiellement atteints par le recul du trait de côte.

Cette démarche l’a d’abord conduit à élaborer l’indicateur national de l’érosion côtière – désormais prévu par la loi -, déterminé à partir de l’évolution constatée du trait de côte au cours des soixante dernières années. Cet indicateur est déjà en place en métropole (hors Corse) avec une valeur tous les 200 mètres, environ 14 000 points de calcul, et plus de 5 200 ouvrages cartographiés : il peut être consulté sur le portail Géolittoral et fournit une première estimation des taux d’évolution du trait de côte. L’indicateur est en cours d’examen final pour la Corse et les départements d’outre-mer.

À partir de cet indicateur, le Cerema a déterminé un premier ordre de grandeur pour le bâti susceptible d’être affecté à différents horizons temporels (2026, 2040 et 2100), en prenant en compte ou non l’effacement des ouvrages (qui dépend des dépenses d’entretien qui y seront consacrées). Deux sources d’informations géographiques ont été utilisées : la base de données Topo IGN qui localise de manière indifférenciée les bâtiments ou ensembles de bâtiments, et les données des « fichiers fonciers » qui permettent de connaître le type des locaux présents sur chaque parcelle.

PREMIÈRES ESTIMATIONS DU BÂTI IMPACTÉ EN MÉTROPOLE

Projection du trait de côte « naturel »

Projection du trait de côte et effacement des ouvrages

2026

2040

2100

2026

2040

2100

Bâti de la base de données Topo IGN

Bâtiments ou ensemble de bâtiments impactés

< 100

300

2000

300

800

4 000

Surface au sol des bâtiments ou ensemble de bâtiments impactés (m²)

12 000

45 000

350 000

50 000

170 000

800 000

Bâti de la base de données Topo IGN + fichiers fonciers

Logements impactés (maisons et appartements)

100

non calculé

non calculé

non calculé

1 500

10 000

Locaux d’activité tertiaire impactés

quasi nul

non calculé

non calculé

non calculé

400

1 000

Source : Cerema

Les estimations seraient ainsi de l’ordre de 800 bâtiments impactés en 2040, environ 1 500 logements et 400 locaux d’activités, et 4 000 bâtiments impactés à horizon 2100, soit 10 000 logements et 1 000 locaux d’activité. Ces premiers résultats doivent encore être affinés dans la mesure où le taux d’évolution historiquement constaté ne prend pas en compte la géomorphologie du terrain (présence d’une falaise ou d’une zone basse par exemple) qui viendrait freiner ou accélérer l’érosion constatée jusqu’ici. De plus, les effets à venir du changement climatique ne sont pas explicitement pris en compte dans ces calculs, et viennent ajouter de l’incertitude. Enfin, les territoires littoraux connaissent une forte attractivité et une croissance importante des activités humaines, qui accentuent les vulnérabilités.

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