COUPS DE GUEULE

Aménagement : Le passif d’un Etat qui abandonne les territoires

SENAT

rapport de  Hervé MAUREY et Louis-Jean de NICOLAY

Depuis les années 1990, force est de constater que l’État a abandonné toute ambition en matière d’aménagement du territoire. Jadis, acteur clé de l’organisation du territoire, son rôle est désormais limité au mieux à celui de facilitateur quand il n`est pas totalement désengagé. Le rôle dévolu au CGET (ex- DATAR), autrefois bras armé de l’État pour l’aménagement du territoire, en est l’illustration la plus flagrante. Ce dernier ne constitue plus qu’une structure vidée de sa substance, de ses moyens d’actions et de toute ambition même.

Le groupe de travail a pu constater à travers les auditions, les contributions d’élus et la consultation publique en ligne une demande forte d’aménagement du territoire.

Cette attente se comprend quand on observe les disparités territoriales en termes d’emploi, de services à la population, de couverture numérique ou encore d’accès aux soins. Ce constat est indissociable de l’échec des politiques mises en oeuvre ces dernières années et de l’absence de vision des gouvernements successifs en la matière. La mise en oeuvre de politiques sectorielles et de dispositifs épars sans cohérence globale s’est substituée à toute ambition d’aménagement du territoire. La créativité sémantique de ces dernières années – que ce soit le concept d’ « égalité des territoires » ou le changement récurrent de noms du CGET – cache mal l’absence de doctrine et de vision stratégique de l’État.

Cette démission des pouvoirs publics est d’autant plus regrettable que les transformations profondes touchant l’aménagement du territoire appellent plus que jamais à une action renouvelée et forte des pouvoirs publics. Les dynamiques de mondialisation économique, et de métropolisation qui l’accompagne, de décentralisation, de construction européenne ou encore de développement durable sont autant de défis qui ont éprouvé notre modèle.

La conséquence de la « passivité » de l’État est un accroissement sans précédent des inégalités entre les territoires et le sentiment pour une partie de la population d’être « oubliée de la République». La disparition des services publics et des installations de proximité ou encore les difficultés grandissantes d’accès aux soins, aux facilités de transport ou au monde numérique exacerbent le sentiment d’injustice et de déclassement. Les résultats obtenus par le Front National lors du dernier scrutin présidentiel en attestent malheureusement.

Face à ce constat, la seule issue est une nouvelle politique d’aménagement du territoire forte et volontariste impliquant des évolutions institutionnelles et l’ensemble des parties prenantes (élus, administrations locales et centrales, acteurs privés, etc.).

Cette nouvelle politique d’aménagement du territoire plus que jamais nécessaire doit s’appuyer sur le binôme Région-EPCI qui a désormais un rôle majeur à jouer. Pour autant celui-ci n’exempte pas, bien au contraire, l’Etat d’être à nouveau un acteur de premier rang. Il doit être stratège, régulateur et en dernier ressort aménageur.

Les politiques actuelles, caractérisées par un enchevêtrement de zonages illisible et contre-productif, sont vouées à l’échec. La contractualisation entre l’État et les collectivités territoriales apparaît comme le moyen de pilotage le plus adapté pour assurer une cohérence au niveau national.

Cette nouvelle ambition doit afficher des objectifs clairs concentrés sur des politiques identifiées. Deux grandes priorités  pour lesquelles la demande est forte se dégagent : l’accessibilité numérique et la lutte contre les déserts médicaux. L’état des infrastructures de transport devient alarmant et nécessite une mobilisation des pouvoirs publics. Le maintien de services publics de proximité est impératif et appelle des solutions innovantes. Les conséquences d’une telle ambition doivent être tirées par l’État en apportant aux opérateurs de ces programmes (agence, collectivités, etc.) un financement à la hauteur des enjeux.

A défaut d’un État qui prendrait à bras-le-corps l’aménagement du territoire, la situation économique et sociale du pays ne pourrait que s’aggraver. Le sentiment d’abandon déjà largement ressenti par les populations « oubliées » ne ferait que s’accroître avec à la clef des conséquences politiques graves. Le Président de la République récemment élu a créé un ministère de la Cohésion des territoires. Derrière ce nouveau changement de terminologie, il faut espérer une réelle volonté d’agir en faveur des territoires.

I. LES DESTINS INÉGAUX DE NOS TERRITOIRES, CONSÉQUENCE DE L’ABSENCE DE VOLONTÉ POLITIQUE

A. UNE FRACTURE TERRITORIALE QUI NE CESSE DE S’ACCROÎTRE

Depuis une trentaine d’années, une transition territoriale profonde est à l’oeuvre, intimement liée au changement de modèle économique issu de la mondialisation.

La tendance spontanée est à la concentration des richesses, de la population et de l’emploi dans les villes, en particulier dans les métropoles. L’explication en est simple : le nouveau modèle économique privilégie les écosystèmes de croissance, c’est-à-dire des territoires denses où se crée l’innovation par des relations étroites entre entreprises, formation et recherche – autrement dit, quelques grandes aires urbaines très bien insérées dans les réseaux d’échanges.

À l’inverse, on assiste à la création d’une « France périphérique » pour reprendre l’expression popularisée par Christophe Guilluy : il ne s’agit pas uniquement des territoires ruraux, mais de l’ensemble des territoires qui subissent une mutation économique défavorable résultant de la mondialisation. Ces territoires sont ceux où l’on constate une addition de « moins » : moins de service public, moins d’emploi, moins de dynamisme, moins de jeunes.

Amplifiée par des évolutions institutionnelles récentes, la métropolisation a monopolisé les récentes préoccupations territoriales de l’État. Or un modèle de développement fondé exclusivement sur les métropoles ne garantit aucunement une diffusion de la croissance qui bénéficierait à tous. Une telle approche remet même en cause l’une des principales raison d`être de l’aménagement du territoire, qui est d’amortir l’effet des déséquilibres spontanés, non de les amplifier. Il est donc indispensable de penser l’aménagement du territoire autrement que par la métropolisation. À défaut, les territoires moins denses seront dépourvus de projets de développement propres et seront fragilisés par une dépendance accrue à l’égard des grandes zones urbaines.

1. Le dynamisme métropolitain ne profite pas à tous

La création récente des métropoles est venue entériner institutionnellement une réalité déjà à l’oeuvre, tandis que leur insertion dans les schémas d’aménagement territorial régionaux et leur contribution à un équilibre territorial national restent encore incertaines. Par des économies d’échelle et la facilitation des échanges, la dynamique métropolitaine contribue à la croissance et à la compétitivité du pays. Elle doit toutefois être organisée pour permettre à la richesse ainsi créée de circuler et d’avoir des effets d’entraînement positifs sur l’ensemble des territoires.

a) Un phénomène spontané, institutionnalisé par les pouvoirs publics

La métropolisation de l’économie est un phénomène majeur pour les pays développés, dont les conséquences territoriales sont considérables. Elle est intimement liée à la mondialisation économique, qui favorise la constitution de territoires bien connectés et compétitifs à l’échelle internationale en atteignant une taille critique suffisante.

Dans le prolongement des travaux de la nouvelle économie géographique, les politiques publiques ont eu tendance à lier densité de population et dynamisme économique. De fait, la majeure partie des investissements sont réalisés aujourd’hui au profit des zones les plus denses, qui assurent la meilleure rentabilité. Sur ce fondement, l’économie métropolitaine s’auto-alimente jusqu’à devenir le modèle dominant de notre organisation territoriale.

Cette concentration des activités et des emplois s’est particulièrement accélérée depuis le début du XXIe siècle. Les grandes aires urbaines françaises ont capté ces dernières années l’essentiel de la croissance de la population active métropolitaine âgée de 25 à 54 ans et concentré plus de 75 % de la croissance entre 2000 et 2010. Le développement de l’emploi se localise dans un nombre réduit de territoires : les 2 millions d’emplois créés entre 1999 et 2011 se situent ainsi à 50 % dans 30 zones d’emploi. Les quinze aires urbaines qui concentrent plus de 500 000 habitants regroupent 40 % de la population, 55 % de la masse salariale et plus de 50 % du PIB national. Ces écarts par rapport à la population témoignent d’une forte concentration des revenus.

ÉVOLUTION DE L’EMPLOI DES 25-54 ANS ENTRE 2006 ET 2013 PAR AIRE URBAINE2(*)

Source : France Stratégie.

C’est en effet dans les métropoles que se rencontrent les fonctions supérieures, que l’innovation se développe, et que les entreprises s’insèrent dans des écosystèmes regroupant ressources scientifiques, économiques, formation. Les analyses de l’INSEE sur la part des cadres de fonctions métropolitaines – catégorie regroupant les fonctions créatives, de gestion et de direction – illustrent cette concentration des emplois qualifiés et des activités à haute valeur ajoutée. Les aires urbaines dans lesquelles ces cadres dépassent 9 % de l’emploi total sont désormais au nombre de douze. Cette concentration est un indicateur de l’insertion des villes dans l’économie de la connaissance et de leur rayonnement décisionnel.

PART DES CADRES DES FONCTIONS MÉTROPOLITAINES DANS L’EMPLOI POUR LES AIRES URBAINES DE PLUS DE 200 000 HABITANTS (EN %)

Source : INSEE, 2010.

Une métropole dynamique est source de forte croissance, en attirant les investisseurs, les créateurs, les entreprises, en générant des entreprises innovantes, sources de créations de richesses et d’exportations. Accompagnées par des politiques publiques nationales et locales et des investissements privés, ces aires urbaines créent l’environnement nécessaire aux dynamiques productives de l’économie de la connaissance, et renforcent ainsi la croissance du pays.

b) L’objectif n’est pas de freiner la dynamique des métropoles

La dynamique des métropoles est devenue essentielle au développement économique du pays, et l’entraver ou la casser serait un non-sens économique et social. Elles constituent des pôles de croissance et des lieux stratégiques pour le pays. Cette évolution est désormais solidement ancrée dans le paysage territorial, avec la mise en place d’une gouvernance métropolitaine spécifique par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, complétée par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM).

Les métropoles n’offrent toutefois pas un paysage homogène. Toutes ces grandes aires urbaines n’ont pas connu les mêmes trajectoires sur la période récente. Certaines ont vu leur niveau d’emploi stagner, voire diminuer, comme Rouen, Lille ou Strasbourg. Par ailleurs, les métropoles présentent en leur sein des inégalités de revenus particulièrement élevées, en polarisant à la fois des hauts revenus et des populations pauvres importantes.

Les concentrations d’activité et de population inhérentes aux métropoles posent des difficultés particulières, qui appellent des réponses adaptées, notamment en matière de politique des transports, d’environnement, de sécurité ou d’accès au logement. La politique de la ville mise en oeuvre pour remédier aux difficultés des quartiers identifiées comme prioritaires a eu des résultats limités, malgré la réforme engagée en 2014, comme l’observait la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2016.

L’organisation institutionnelle de la dynamique métropolitaine suppose également de définir des critères rigoureux d’accès au statut de métropole. À défaut, cette gouvernance risquerait d’être vidée de toute substance. Il est indispensable de maintenir un encadrement exigeant pour la création de cette catégorie particulière d’EPCI à fiscalité propre. L’objectif de ce statut est de cibler des territoires atteignant une taille critique pertinente en termes de population et d’activité, en particulier à l’échelle européenne. Les récents débats lors de l’examen du projet de loi relatif au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain ont illustré les risques d’une dilution de la notion de métropole. Malgré les mises en garde du Sénat, le texte définitivement adopté par l’Assemblée nationale acte le passage de quinze à vingt-deux métropoles. Cette réforme regroupe dans un même dispositif institutionnel des ensembles urbains aussi hétérogènes que Lyon, Tours ou Clermont-Ferrand,. Elle multiplie également ces structures, en créant notamment deux nouvelles métropoles dans la même région Centre Val-de-Loire.

Toutefois, les métropoles ne sauraient monopoliser l’action publique. Près de 60 % de la population demeure hors des quinze premières aires urbaines. L’attention récente des pouvoirs publics pour les métropoles alimente dans certains territoires moins denses une réelle défiance. Le soutien public au développement des métropoles y est parfois perçu comme une atteinte supplémentaire aux intérêts du monde rural.

c) Mais les richesses produites dans les métropoles ne se diffusent pas spontanément

Le soutien à la métropolisation s’appuie sur des hypothèses incertaines. Il repose sur le postulat économique du « trickle down » : la richesse accumulée par les métropoles percole et irrigue l’ensemble des territoires. En réalité, cette idée du « big is beautiful », avec des rayons d’influence les plus longs possible, ne fonctionne pas spontanément.

Les différences s’accentuent entre Paris, les métropoles régionales et le reste du territoire. Tous les indicateurs convergent vers les métropoles : emploi des cadres, potentiel de développement, croissance, qualité du cadre de vie, niveau de formation, dotation en équipements et en services, accès la culture, offre de mobilités. Les écarts se creusent avec le reste du pays. Pour autant, il ne faut pas opposer métropole et ruralité : il existe des externalités positives et négatives dans leur interaction. Par ailleurs, les grandes aires urbaines comprennent souvent des zones aux caractéristiques rurales. Mais la richesse ne rayonne pas spontanément sur le territoire : en s’éloignant des plus grandes métropoles, les communes riches se raréfient tandis que les communes appartenant aux catégories les plus pauvres deviennent très nombreuses.

De fait, cette logique de rayonnement spontané ne fonctionne déjà pas dans l’aire d’influence directe des métropoles. Les inégalités existantes en leur sein, que la politique de la ville tente de résoudre, illustrent, dans leur périmètre, une diffusion inégale de la croissance. Les cartes ci-dessous témoignent de la diversité des situations en termes d’emploi au sein d’une même aire métropolitaine. Les effets de débordement ont des conséquences très variables dans l’espace et dans le temps.

EXEMPLES D’EFFETS DE DÉBORDEMENT EN MATIÈRE D’EMPLOI DE LA MÉTROPOLE SUR L’AIRE URBAINE3(*)

Source : France Stratégie.

Comme l’indiquait Jean Pisani-Ferry, commissaire général à la stratégie et à la prospective, lors de son audition par votre commission le 19 octobre 2016 : « Quel est l’effet d’entraînement de ces métropoles ? […] l’effet de concentration au centre implique la raréfaction des emplois en périphérie. Dans certaines métropoles, on constate cependant des effets neutres ou positifs. Localement, l’effet de concentration avec déperdition d’emplois à la périphérie ne se fait donc pas nécessairement sentir. La question de savoir comment va s’organiser cette relation entre la croissance de la métropole et celle des territoires environnants est absolument centrale. »

La métropolisation doit donc être organisée, pour réellement bénéficier à l’ensemble de la population. Des mesures sont indispensables pour gérer les externalités négatives engendrées par la concentration d’activités et de population au sein même de ces espaces. Au-delà, les pouvoirs publics doivent intervenir pour garantir la diffusion de la croissance dans les territoires alentour. Ils doivent également assurer une redistribution des richesses produites au-delà, dans les zones affaiblies par la métropolisation ou qui ne peuvent en bénéficier, compte tenu de leur isolement et de l’absence de redistribution spontanée.

Mais le modèle métropolitain ne saurait résumer l’aménagement du territoire de demain. Les incertitudes sur la possibilité d’assurer une redistribution massive de la croissance métropolitaine requièrent de soutenir des projets de développement propres aux espaces extra-métropolitains. Le développement de ces territoires ne peut se résumer exclusivement à leur relation avec la grande agglomération.

2. Une France périphérique subit l’injustice territoriale

Il existe depuis toujours des différences spatiales. Les territoires sont par nature inégaux et le jeu du marché, combiné à celui des politiques publiques, tend à les rendre plus inégaux encore. Activés par la concurrence internationale qui les pousse à devenir de plus en plus attractifs, ils ont naturellement tendance à se diversifier, à valoriser leur identité et à maximiser leurs différences. Il y a une pression de l’opinion sur les élus locaux sur ce point, qui va à l’encontre de toute logique d’équilibre territorial.

Cependant, ces inégalités spatiales ont aujourd’hui changé de nature et d’ampleur, avec la diversification et l’accélération des modes de transport et de communication. La mondialisation a créé une catégorie de « migrants de l’intérieur » qui ne se sont pas déplacés mais ne sont plus en lien avec le monde. Les déséquilibres entre les territoires, en défaveur des régions industrielles traditionnelles et au profit d’un arc atlantique attractif, se sont accentués, en particulier le long de la « diagonale du vide » qui s’étend de la Meuse aux Landes.

LA FRANCE À MOINS DE 30 HAB./KM²

Source : Observatoire des territoires.

La prise en charge territoriale de ces zones fragilisées a, au mieux, fait l’objet d’une politique palliative sans véritable réflexion à moyen ou long terme. Toute une population a été oubliée. Les phénomènes de désertification que connaissent des territoires entiers laissent les populations locales face à des fractures béantes : fracture sanitaire, fracture numérique, fracture éducative et universitaire, fracture économique. De nombreuses villes moyennes sont en souffrance, avec un centre-ville manquant de vitalité et des fermetures de commerces qui s’accélèrent.

Les fractures territoriales se traduisent également par des inégalités de destin entre citoyens. La carte suivante indique la part des enfants d’ouvriers et employés devenus cadres et professions intermédiaires, selon leur département de naissance. Comme l’indiquait Jean Pisani-Ferry lors de la présentation de cette carte devant votre commission : « Les écarts constatés sont parfaitement stables dans le temps : si vous êtes né en Picardie ou en Creuse, vous avez deux fois moins de chance d’ascension sociale, avec des parents à conditions socio-économiques égales, que si vous êtes nés dans le Finistère ou en Savoie ». Sous l’angle de la mobilité sociale, le territoire apparaît donc parfois comme un fardeau. De tels indicateurs témoignent d’une véritable inégalité territoriale des chances, en décalage total avec le principe d’égalité républicaine.

PROPORTION DES ENFANTS D’OUVRIERS ET EMPLOYES DEVENUS CADRES ET PROFESSIONS INTERMEDIAIRES, SELON LE DEPARTEMENT DE NAISSANCE

Source : INSEE.

On peut certes se réjouir de l’émergence d’un réseau de métropoles, même si les problèmes des banlieues sont loin d’être réglés, mais on ne peut pas ignorer pour autant cette large majorité de la population française qui vit hors de leur zone d’influence directe. Par son histoire, la France se caractérise par une armature urbaine particulière, constituée d’un vaste réseau de villes petites et moyennes. Ce réseau connaît un affaiblissement inquiétant, et si cette tendance se poursuit, le pays s’en trouvera irrémédiablement déstabilisé. Ainsi, la transition territoriale spontanément à l’oeuvre appelle plus que jamais une réponse des pouvoirs publics pour l’infléchir et l’organiser. À défaut, l’aménagement du territoire restera vide de toute substance.

LIRE LA SUITE DU RAPPORT

B- LES RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

Rétablir un État stratège, pilote de la politique d’aménagement du territoire

1. Mesurer systématiquement l’impact en termes d’aménagement du territoire des politiques publiques et des projets de lois et de décrets.

2. Faire de l’aménagement du territoire un critère prioritaire de la régulation et des choix d’investissement de l’État.

3. Évaluer l’efficacité des différents schémas et zonages existants afin de les rationaliser et de réduire leur nombre.

4. Transformer le CGET en structure de pilotage stratégique du territoire national, placée sous l’autorité d’un secrétaire d’État dédié uniquement à l’aménagement du territoire et rattaché directement au Premier ministre.

Conforter le binôme région-EPCI comme acteur majeur de l’aménagement du territoire, et encourager la contractualisation ainsi que la simplification des normes

5. Mettre en place un moratoire sur les réformes territoriales pour permettre la mise en oeuvre et l’évaluation des évolutions institutionnelles récentes.

6. Faire de la contractualisation la méthode centrale de l’aménagement du territoire pour permettre une adaptation des politiques publiques et de leurs ressources aux besoins de chaque territoire.

7. Libérer l’action des collectivités territoriales par la simplification des normes.

Lutter contre les inégalités territoriales par des mécanismes financiers plus équitables, transparents et simplifiés

8. Simplifier et rendre plus équitables et transparentes les dotations et subventions aux collectivités territoriales.

9. Engager une réflexion sur le caractère incitatif de la fiscalité locale en termes d’aménagement du territoire.

10. Améliorer la transparence et la programmation des finances locales par une loi de financement des collectivités territoriales, comprenant un volet aménagement du territoire.

Faire de la couverture numérique du territoire et de la lutte contre les déserts médicaux les deux priorités

11. Mettre en oeuvre les recommandations du groupe de travail sur l’aménagement numérique du territoire.

12. Mettre en oeuvre les recommandations du groupe de travail relatif à la présence médicale sur l’ensemble du territoire.

Maintenir une présence réelle et adaptée des services publics sur l’ensemble du territoire

13. Redéployer la présence territoriale de l’État en supprimant les doublons avec les collectivités mais en préservant les territoires fragiles des effets cumulatifs des fermetures de services publics.

14. Faciliter la mutualisation entre des opérateurs publics et privés pour garantir l’accessibilité aux services de proximité sur tous les territoires.

15. Maintenir des écoles de proximité, lorsqu’elles sont nécessaires à la cohésion et à la vitalité des territoires.

Assurer sur l’ensemble du territoire l’existence d’infrastructures de qualité

16. Déterminer les projets de nouvelles infrastructures qui présentent un caractère prioritaire au regard de l’aménagement du territoire, tout en sanctuarisant les dépenses indispensables à l’entretien des réseaux existants.

17. Prendre en compte l’aménagement du territoire et non la rentabilité économique comme critère principal d’investissement public dans les infrastructures et les réseaux.

18. Réaliser un bilan consolidé des infrastructures et équipements des collectivités et de l’État et prévoir une programmation pluriannuelle des travaux nécessaires pour leur remise à niveau.

Faire de la transition verte une opportunité pour tous les territoires

19. Conforter le lien entre aménagement et développement durable en valorisant les atouts de la transition verte dans les territoires (écotourisme, filières d’excellence, circuits courts alimentaires).

20. Planifier un développement ambitieux des énergies renouvelables, pour en faire une opportunité dans tous les territoires, particulièrement les plus fragiles, en créant des emplois non délocalisables.

Favoriser la localisation des activités et des emplois sur l’ensemble du territoire

21. Conforter l’attractivité des centres-bourgs par un programme ambitieux de rénovation de l’habitat et des commerces, et le maintien ou l’installation d’équipements essentiels pour l’activité locale.

22. Proposer des offres de formation réellement adaptées aux besoins des entreprises locales.

Reconstituer une capacité d’ingénierie au service de l’innovation territoriale

23. S’appuyer sur les nouveaux EPCI pour reconstituer une capacité locale d’ingénierie, et faciliter l’accès aux ressources et conseils de l’État par un guichet unique.

24. Fusionner l’INET et l’ENA et introduire davantage de fluidité entre les fonctions publiques pour accroître les capacités de management de projets territoriaux.

Défendre le projet territorial français dans l’agenda européen

25. Exiger un véritable Agenda des territoires auprès de la Commission européenne, distinct de la politique agricole commune, avec des crédits sanctuarisés dans la programmation budgétaire 2021-2027.

26. Utiliser des mécanismes de délégation de souveraineté pour s’affranchir des négociations intergouvernementales dans la coopération transfrontalière.

Laisser un commentaire

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l'aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion / Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l'aide de votre compte Twitter. Déconnexion / Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l'aide de votre compte Facebook. Déconnexion / Changer )

Photo Google+

Vous commentez à l'aide de votre compte Google+. Déconnexion / Changer )

Connexion à %s