GEOGRAPHIE HUMAINE

La « dévitalisation » des centres-villes, un nouveau défi national

SENAT

de MM. Rémy POINTEREAU et Martial BOURQUIN

 

La dévitalisation des centres-villes et centres-bourgs apparaît désormais comme une question politique de première importance. Longtemps peu visible, ou ramenée à des évolutions purement locales et circonscrites, elle est dorénavant perceptible dans la quasi-totalité des villes et bourgs de France.

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photo Dominique Milliez

Un sondage présenté lors des 12e assises des centres-villes, qui se sont tenues à Orléans les 29 et 30 juin derniers, a montré que seuls 32 % des Français interrogés jugeaient leurs coeurs de villes dynamiques et que neuf interrogés sur dix ont le sentiment que la modernisation du centre-ville devrait constituer un objectif important pour les maires. Le sentiment de déclin est particulièrement vif dans les agglomérations de moins de 50 000 habitants puisque seuls 23 % des interrogés y jugent le centre-ville plutôt en développement.

A. UNE VACANCE MOYENNE IMPORTANTE SUR LE TERRITOIRE NATIONAL

La situation est celle d’une vacance moyenne importante sur le territoire national, avec des taux qui peuvent être très élevés dans des villes petites ou moyennes.

La vacance commerciale, c’est-à-dire le taux de cellules commerciales vides à un moment donné rapporté au nombre total des cellules commerciales d’une aire donnée, atteint selon Procos en moyenne 9,5 % du parc de locaux commerciaux en 2015. Mais elle monte à 11,1 % dans les coeurs d’agglomérations de moins de 50 000 habitants.

Toutefois, ces moyennes cachent des disparités extrêmement fortes :

– des disparités régionales tout d’abord, avec des situations particulièrement difficiles dans le Nord de la France, autour d’une diagonale Meuse-Landes et dans des régions marquées par le déclin économique et/ou une régression démographique durable ;

– des disparités par ville ensuite. Au niveau national, mais aussi au sein d’une même strate démographique, les taux de vacance peuvent être très différents. Si certaines villes parviennent à maintenir des taux inférieurs à 5 %, d’autres dépassent 10, 15, voire 20 %, ce qui conduit Procos à les classer parmi les centres-villes relégués, voire déclassés .

Le graphique ci-après montre bien cette disparité, en même temps qu’il illustre une autre réalité de la vacance commerciale, à savoir qu’elle touche avec le plus d’intensité des villes moyennes et, en tout état de cause, de moins de 100 000 habitants.

La disparité des taux de vacance commerciale
(en %)

Source : Rapport CGEDD-IGF à partir des données de l’Institut pour la Ville et le Commerce, panel de 187 villes

Des disparités sont repérables au sein même des villes. L’Institut pour la Ville et le Commerce distingue quatre catégories de situation :

– la vacance se concentre aux franges des axes marchands principaux (cf. Brest) ;

– elle touche et dégrade un seul axe, le plus souvent une rue marchande historique du centre-ville (cf. Vierzon) ;

– elle concerne l’ensemble de la ville, à l’exception de la principale artère commerçante (cf. Nevers) ;

– elle affecte tout le centre-ville (cf. Béziers).

Cartographie de la vacance commerciale en 2015

Source : Rapport CGEDD-IGF à partir des données de l’Institut pour la Ville et le Commerce complétées par la mission. Les 20 villes dont les noms figurent sur la carte sont celles qui connaissent la plus forte augmentation de leur taux de vacance commerciale entre 2012 et 2015, soit une hausse supérieure à 6 points.

Cartographie de la vacance commerciale en 2001

Source : Rapport CGEDD-IGF à partir des données de l’Institut pour la ville et le commerce complétées par la mission. En italique figurent les noms des communes aux taux de vacance les plus faibles, en gras ceux des communes aux taux de vacance les plus forts.

B. UNE ÉVOLUTION QUI MONTRE UNE AGGRAVATION NETTE ET CONTINUE DU PHÉNOMÈNE DE VACANCE COMMERCIALE DEPUIS LES ANNÉES 2010

L’évolution repérable n’est pas rassurante car elle montre une aggravation nette et continue du phénomène de vacance commerciale depuis les années 2010.

Procos estime qu’elle est passée de 7,2 % en 2012 à 9,5 % en 2015. Cette moyenne générale recouvre par ailleurs à la fois la réduction sensible du nombre de villes en situation favorable (c’est-à-dire avec moins de 5 % de vacance), qui passe de 87 en 2001 à 15 en 2015, et une très forte augmentation du nombre de villes en situation très défavorable (plus de 10 % de vacance) : 23 en 2001, une centaine en 2015. Ce sont globalement les centres-villes de petites et moyennes villes qui souffrent le plus.

La comparaison des deux cartes ci-dessus montre l’extension géographique croissante du phénomène de dévitalisation commerciale entre 2001 et 2015.

De son côté, l’Institut pour la Ville et le Commerce relève que cette évolution est relativement récente en France. Si elle apparaît au Royaume-Uni dès les années 80, le phénomène semble ne s’accélérer en France que depuis le début des années 2010, comme le montre le graphique suivant.

Évolution du taux moyen de vacance commerciale dans le centre-ville
des agglomérations de plus de 25 000 habitants en France depuis 2000

Source : Institut pour la Ville et le Commerce base emplacement Codata

C. DES ÉTUDES QUI MINORENT PROBABLEMENT LA SITUATION DE LA VACANCE COMMERCIALE DANS LES CENTRES-BOURGS

On doit relever que ces différentes études minorent probablement la réalité de la vacance commerciale dans la mesure où elles ne portent que sur des villes d’une certaine taille.

L’étude de l’Institut pour la Ville et le Commerce porte sur la vacance commerciale et mesure le phénomène dans 190 centres-villes appartenant à des unités urbaines de plus de 25 000 habitants. L’étude de Procos examine 200 centres-villes appartenant à des unités urbaines de plus de 50 000 habitants.

Alors même que la lettre de mission ministérielle identifiait les centres-villes des communes rurales de moins de 25 000 habitants comme cibles du travail demandé, le rapport CGEDD-IGF ne porte que sur les communes de 10 000 à 100 000 habitants ainsi que les unités urbaines auxquelles les villes-centres moyennes appartiennent. Enfin, l’Insee s’est penché sur les aires urbaines de plus 20 000 habitants.

Il en résulte non seulement une incertitude sur la vacance commerciale dans les petites villes et les centres-bourgs mais aussi, selon toute vraisemblance, une minoration des taux de vacance si l’on se fie à l’état de nombreux centres-bourgs. Sollicité, le ministère de l’Économie et des Finances (direction générale des entreprises) n’a pas été en mesure de communiquer des statistiques de vacance commerciale pertinentes pour les villes et bourgs de moins de 10 000 habitants.

D. LA QUESTION DE LA VACANCE COMMERCIALE N’EST PAS LA SEULE À TRAITER

Si la question de la vacance commerciale est essentielle et illustre parfaitement, grâce à sa visibilité concrète, la situation de nombreux centres-villes et centres-bourgs, elle est cependant loin d’être la seule à devoir être traitée.

Comme nous le verrons, la fragilisation des centres-villes est en effet, le plus souvent, le produit d’un « cocktail » dont les principaux ingrédients sont la dégradation du bâti, intérieur et extérieur, les difficultés d’accès et de stationnement, la baisse de la population du centre et sa paupérisation, la fuite des équipements attractifs et des services du quotidien, la concurrence des grandes surfaces en périphérie.

suite du rapport

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photo dominique milliez

 

DES CONSTATS DÉSORMAIS OBJECTIVÉS QUI PERMETTENT D’ENVISAGER DES SOLUTIONS CONCRÈTES

A. PREMIER CONSTAT : LA DÉGRADATION DE LA SITUATION DES CENTRES EST UNE RÉALITÉ

Une des difficultés, s’agissant de la question de la désertification et de la paupérisation des centres-villes, est de faire la part entre une perception visuelle et une réalité générale objective. En d’autres termes, alors que certains évoquaient une renaissance des centres-villes (cf. l’étude d’impact de la loi ACTPE), qu’en est-il vraiment ?

Procos ou l’Institut pour la Ville et le Commerce avançaient des chiffres inquiétants et convergents depuis plusieurs années, mais il manquait une objectivation du phénomène par la sphère publique.

C’est chose faite, en particulier pour la dimension commerciale de cette fragilisation. Une bonne partie du rapport CGEDD-IGF porte en effet sur l’appréhension statistique de la dévitalisation des commerces de centres-villes. Les chiffres du rapport sont les mêmes que ceux de l’Institut pour le Commerce et pour la Ville mais apparaissent légèrement supérieurs à ceux de Procos, les panels examinés étant différents.

Évolution du taux de vacance commerciale de 2001 à 2015

Source : Rapport CGEDD-IGF à partir des données de l’Institut pour la Ville et le Commerce retraitées par la mission. Panel de 187 villes.

Au-delà d’une augmentation de la moyenne, qui pourrait recouvrir des évolutions contraires, le rapport décèle, de 2001 à 2015, une hausse de la vacance du niveau du premier quartile, de la médiane et du troisième quartile du panel des villes analysées. Il en conclut à l’existence d’un « phénomène global » d’accroissement de la vacance commerciale.

Le graphe ci-après illustre le caractère général d’augmentation de la vacance, excepté pour la catégorie des grandes villes de plus de 200 000 habitants.

Évolution du taux de vacances commerciale de 2001 à 2015
selon la typologie des villes

Source : Rapport CGEDD-IGF à partir des données de l’Institut pour la Ville et le Commerce.

Un niveau de vacance commerciale est une chose, sa gravité et son impact en sont d’autres. Par convention, Procos établit l’échelle de gravité suivante :

– en-deçà de 5 % : niveau faible, la vacance est de nature conjoncturelle et s’explique principalement en raison des frictions entre l’offre et la demande en locaux commerciaux dues par exemple à des retards de commercialisation ou à des travaux d’aménagement ;

– de 5 à 7,5 % : vacance modérée ;

– de 7,5 à 10 % : vacance élevée, de nature structurelle, témoignant d’un déficit durable de commercialité ;

– plus de 10 % : vacance très élevée, témoignant d’un déclin de la commercialité.

Comme on le verra par la suite, ce phénomène de vacance commerciale est corrélé à des déterminants désormais bien identifiés qui, conjugués, dessinent des situations de centres-villes et centres-bourgs souvent très dégradées.

DEUXIÈME CONSTAT : LES DÉTERMINANTS DE LA SITUATION COMMERCIALE DES CENTRES-VILLES ET CENTRES-BOURGS SONT IDENTIFIÉS

L’ensemble des experts souligne que la situation des centres-villes est liée à une combinaison de facteurs. Lors de leur audition, les auteurs du rapport CGEDD-IGF ont résumé les critères associés à la vacance commerciale autour de trois axes :

– 1er axe : l’existence d’un marché de consommation est liée à la richesse des habitants, résidents ou personnes employées sur place et corrélée au taux de chômage, aux revenus des populations, au taux de vacance des logements et à l’évolution démographique de la population ;

– 2e axe : la commercialité de centres-villes recouvre les équipements qui font l’attractivité d’un centre : équipements culturels, écoles, offre de soins, professions libérales… ;

-3e axe : l’offre commerciale a pour principaux déterminants l’action des commerçants eux-mêmes, l’animation commerciale du centre, l’organisation collective des commerçants indépendants, la situation des baux commerciaux, mais aussi, bien sûr, la présence d’une offre commerciale forte en périphérie.

Synthèse des déterminants associés à la vacance commerciale en centre-ville

Source : Rapport CGEDD-IGF. En pointillés sont indiqués les facteurs apparus dans le cadre des entretiens de la mission

S’agissant de l’existence d’un marché de consommation, les auteurs du rapport CGEDD-IGF relèvent que les villes-centres de taille moyenne connaissent, par rapport aux grandes villes ou à leurs propres périphéries, un niveau de vie et une croissance démographique plus faibles (+4,3 % en moyenne entre 2007 et 2012 contre une hausse nationale de 7,5 %) et un niveau de chômage et de logements vacants plus forts.

En 2015, l’Insee avait déjà alerté sur la prégnance de la pauvreté dans les centres-villes30(*). Il notait que la pauvreté est, d’une part, plus forte dans les villes-centres des aires urbaines et dans les communes isolées hors de l’influence des villes et, d’autre part, plus élevée dans les pôles31(*) que dans leurs couronnes.

Les taux de pauvreté sont les plus élevés dans les centres des grandes villes et atteignent 19,5 %. Viennent ensuite les communes isolées, avec un taux moyen de pauvreté de 16,9 %. Les banlieues n’arrivent qu’après, avec 13,9 %, et dans les « couronnes urbaines », c’est-à-dire, dans le langage de l’Insee, les communes ou unités urbaines dont au moins 40 % des actifs résidents ayant un emploi travaillent dans le pôle voisin ou dans les communes attirées par celui-ci – soit l’espace situé au-delà des banlieues – ce taux de pauvreté n’est que de 10 %.

On note par ailleurs qu’entre 2007 et 2011, « le revenu fiscal médian par unité de consommation a augmenté plus rapidement dans les couronnes périurbaines (+ 3,8 %) que dans les banlieues (+ 2,2 %) et les villes-centres (+ 1,8 %) »32(*).

Niveau de vie par type d’espace

Catégorie
de communes

Population des ménages fiscaux

Niveau de vie médian

[en euros]

Premier décile de niveau de vie

[en euros]

Neuvième décile de niveau de vie

[en euros]

Taux

de pauvreté

[en %]

Répartition de la population pauvre

[en %]

Niveau de vie médian de la population pauvre

[en euros]

Intensité

de la pauvreté

[en %]

Grands pôles urbains

– villes-centres

– banlieues

35 864 657

14 265 385

21 599 272

19 887

18 731

20 619

9 960

9 210

10 579

39 547

39 601

39 516

16,1

19,5

13,9

65,2

31,4

33,8

9 242

9 132

9 344

22,1

23,1

21,3

Couronne des grands pôles urbains

12 178 299

20 975

12 295

36 085

8,8

12,1

9 725

18,1

Communes multipolarisées

3 316 246

19 377

11 229

32 975

12,1

4,5

9 666

18,6

Moyens pôles

1 734 551

18 447

10 241

32 975

15,7

3,1

9 489

20,1

Couronne des moyens pôles

360 796

19 350

11 681

32 055

10,6

0,4

9 779

17,6

Petits pôles

2 263 588

18 231

10 302

32 023

15,6

4,0

9 528

19,7

Couronne des petits pôles

168 534

19 012

11 124

31 865

12,3

0,2

9 636

18,8

Autres communes multipolarisées

3 372 445

18 607

10 905

31 205

13,3

5,1

9 661

18,6

Communes isolées
hors influence des pôles

2 805 422

17 941

10 000

31 923

16,9

5,3

9 464

20,3

France métropolitaine

62 064 538

19 786

10 503

37 236

14,3

100,0

9 378

21,0

France métropolitaine (ERFS 2012) (*)

/

19 740

10 610

37 430

13,9

/

9 410

20,5

(*) Pour les indicateurs d’inégalité des niveaux de vie et de pauvreté concernant l’ensemble de la France métropolitaine, l’enquête sur les revenus fiscaux et sociaux (ERFS) reste la source de référence.

« / » signifie que les informations ne sont pas disponibles à partir de l’ERFS 2012.

Source : Insee-DGFIP-Cnaf-Cnav-CCMSA, Fichier localisé social et fiscal 2012 et ERFS 2012

Ces éléments laissent penser qu’une politique de revitalisation de centres-villes passe aussi par un renouveau du bâti, visant à augmenter la population vivant au centre et à l’hypercentre ainsi que le niveau de vie moyen de ces habitants.

En ce qui concerne la commercialité de centres-villes, les constats sont que la fuite des équipements et services hors du centre-ville détourne logiquement les consommateurs et les habitants de ce centre. C’est particulièrement vrai pour l’offre de soins, médecins et pharmaciens, mais aussi notable pour les professions libérales (notaires, avocats, etc.). Or, on constate globalement une raréfaction de ces services en centres-villes, comme le montre le tableau ci-après. Le niveau des loyers commerciaux et l’accessibilité du centre-ville, comme la présence de stationnements en nombre suffisant, sont aussi des éléments à prendre en compte.

Enfin, l’offre commerciale est un critère essentiel. La fragilisation et la raréfaction des commerces de centre-ville fait entrer ceux-ci dans un cercle vicieux. Mais il en va de même de l’implantation de certains commerces qui brisent les parcours de chalandise, comme un trop grand nombre d’agences bancaires ou immobilières, de salons de coiffure ou de magasins d’optique ou, a fortiori, de « mauvais commerces », souvent à tendance communautaire ou ethnique, qui provoquent la chute du chiffre d’affaires des voisins et, de ce fait, leur volonté de quitter les lieux.

La construction de supermarchés, d’hypermarchés, voire de galeries marchandes en périphérie peut aussi, bien sûr, déstabiliser un centre-ville. Au niveau macroéconomique, l’Institut pour la Ville et le Commerce fait valoir une statistique qui en dit long : entre 1994 et 2009, la superficie consacrée au commerce, tirée par la grande distribution, a progressé de 60 %. Dans le même temps, la dépense de consommation finale des ménages en volume n’a augmenté que de 38 %. Par ailleurs, la surface commerciale moyenne progresse plus vite pour les villes moyennes (+ 1,5 %) que pour les grandes villes (+ 0,8 %) entre 2012 et 2013. Si l’on revient à l’échelle micro-économique, on relèvera toutefois que l’implantation d’une grande surface n’est pas toujours un handicap pour le centre-ville, à la condition qu’elle puisse jouer le rôle de locomotive pour le commerce d’hypercentre.

Évolution de la présence de certains équipements de 2010 à 2014

Services / Équipements

Villes moyennes

Bureaux de poste

– 1,2 %

Médecins omnipraticiens

– 5,5 %

Pharmacie

0,3 %

Établissements de santé / Services d’urgence et maternité

– 9,0 %

Cinéma

– 2,2 %

Terrain de grands jeux

– 1,2 %

Éducation (écoles maternelles et collèges)

– 4,0 %

Sécurité (police, gendarmerie)

+ 2,0 %

Source : rapport CGEDD-IGF. Données BPE et Insee retraitées par la mission

TROISIÈME CONSTAT : IL N’Y A PAS DE FATALITÉ

Il est fréquent d’entendre une forme de fatalisme s’exprimer sur l’avenir des centres-villes et de leurs commerces. Selon les cas, sont convoqués, pour le justifier, les nouveaux modes de vie et de consommation, qui se traduiraient par une fréquentation désormais incontournable de galeries marchandes, le rôle de la voiture, les besoins de consommation à bas prix, le désintérêt de nombre de nos concitoyens pour leurs centres-villes, voire une forme de schizophrénie à leur égard (« j’aime le centre-ville mais je n’y achète pas »), le développement du e-commerce, le faible prix du foncier en périphérie…

Vos rapporteurs considèrent cependant qu’il ne faut pas baisser les bras pour les raisons suivantes.

1. Les exemples français montrent qu’à conditions égales il est possible de dynamiser un centre-ville

Certains centres-villes s’en sortent mieux que d’autres tout en étant soumis à des conditions similaires. C’est la leçon que l’on peut tirer du Palmarès Procos des centres villes commerçants33(*) qui met en valeur les réussites dans quatre catégories homogènes :

– les grandes agglomérations, généralement résilientes ;

– les grandes villes moyennes, souvent fragilisées ;

– les petites villes moyennes, qui apparaissent fréquemment en danger ;

– les villes touristiques, habituellement préservées.

Dans ces quatre catégories, y compris celle des petites villes moyennes en danger, Procos identifie des villes qui parviennent à préserver leur dynamisme dans un contexte difficile. En 2017, le palmarès distingue ainsi, dans cette catégorie, Saint-Lô, Lons-le-Saunier, Bastia, Gap et Bayeux.

2. Une politique de dynamisation peut s’appuyer sur l’attachement des Français aux centres-villes

Par ailleurs, lorsqu’ils sont interrogés sur le sujet, les Français marquent sans ambiguïté leur attachement aux centres-villes. À cet égard, le Baromètre annuel du Centre-ville et des commerces, réalisé depuis 2016 par l’institut CSA pour l’association Centre-ville en mouvement et Clear Channel, à l’occasion des Assises du centre-ville, donne des éclairages importants. Ainsi, une large majorité des interrogés, 59 %, se déclare attachée aux centres-villes. Contrairement aux idées reçues, les jeunes sont encore plus attachés aux centres que le reste de la population puisque que c’est le cas de 65 % des 18-24 ans.

Le centre-ville est d’abord un lieu de rendez-vous personnels (médecin, coiffeur, etc.). Mais il demeure l’endroit où effectuer des achats pour plus de 43 % des personnes interrogées. Il est à noter que cette proportion décroît, ce qui peut illustrer la perte d’attractivité commerciale des centres. Les centres-villes sont aussi appréciés pour flâner, se promener dans la rue (42 %), ce qui souligne l’importance d’un bâti de qualité, ainsi que pour se retrouver dans des lieux conviviaux (35 %). Cette proportion est beaucoup plus importante chez les 18-24 ans.

Le baromètre identifie plusieurs leviers d’attractivité : la facilité d’accès, la présence de nombreux lieux de convivialité, l’animation d’une offre commerciale qui permette de consommer plus local et plus responsable. À l’inverse, le stationnement cher et rare, le choix limité de commerces et un accès compliqué sont de sérieux handicaps.

Surtout, le baromètre permet de comprendre que les attentes sont désormais différentes selon les catégories d’âge et selon les tailles de ville. Par exemple, si l’ouverture en semaine à l’heure du déjeuner ou le stationnement sont particulièrement importants pour les habitants des villes de moins de 50 000 habitants, les animations commerciales et la présence de grandes enseignes spécialisés sont davantage appréciées par les habitants des villes de 50 à 100 000 habitants.

Bien sûr, l’affichage d’un intérêt pour le centre-ville ne signifie pas nécessairement que l’on fasse l’effort d’y faire ses courses mais c’est un levier psychologique qui, conjugué à une action concrète, peut avoir des effets.

3. Les exemples étrangers montrent qu’une politique de préservation des commerces de centres-villes est possible

Tant le rapport CGEDD-IGF de 2016 que l’étude de l’Institut pour le Commerce et pour la Ville ont montré que la situation française pouvait, à bien des égards, apparaître comme différente de celle d’autres pays comparables de l’Union européenne. Le rapport note ainsi : « Plusieurs pays d’Europe du Nord bien ancrés dans une forte tradition de libre-commerce appliquent des dispositifs permettant un meilleur cadrage du développement commercial périphérique. Dans certains cas, des contentieux sont engagés au niveau européen mais les autorités concernées défendent vigoureusement leur approche (visant à préserver le commerce de centre-ville) à leurs yeux compatible avec le droit européen, notamment les principes de libre concurrence. »34(*) Les pays étudiés par la mission CGEDD-IGF sont, en particulier, l’Allemagne, le Royaume-Uni, et les Pays-Bas35(*).

La législation allemande sur l’urbanisme, par exemple, est centrée sur les intérêts des centres-villes et impose notamment l’implantation de grandes surfaces exclusivement dans les zones spéciales situées au sein ou au bord d’un centre commercial déjà existant, intégrées aux réseaux de transports publics ou situées au sein d’un nouvel espace à vocation mixte prévu pour l’approvisionnement de nouveaux habitats. Mais l’autorisation d’implantation dans une telle zone est conditionnée aux conclusions positives d’une étude d’impact et prend en compte :

– les risques que l’implantation fait courir aux espaces commerciaux existants sur son périmètre, en particulier pour le commerce de proximité ;

– l’impact sur la saturation du réseau de voirie ou des espaces de stationnement existants ;

– les effets « considérables » sur l’environnement, avec comme objectif la préservation des espaces ruraux.

Le Royaume-Uni procède lui par un Sequential test, institué par le National Planning Policy Framework, qui oblige les projets d’implantation locale à passer une série de tests avant finalisation. Il s’agit de garantir que l’unité commerciale en question sera implantée au meilleur endroit possible, étant entendu que les centres-villes bénéficient d’une priorité. Ainsi, l’implantation sera d’abord envisagée en centre-ville et c’est seulement si les espaces disponibles dans ce cadre ne conviennent pas qu’une implantation en périphérie pourra être envisagée. Dans ce cas, le Sequential test est complété par un Impact test dont l’objet est d’évaluer les impacts négatifs potentiels du projet sur les équilibres locaux à 5 ou 10 ans.

4. Remettre en cause les dispositions de la loi de modernisation de l’économie relatives à l’urbanisme commercial ?

Dans leur rapport, et encore plus nettement lors de leur audition au Sénat, les membres de la mission CGEDD-IGF ont souligné la spécificité de la traduction en France de la directive dite « services »36(*), dont l’objet est de « faciliter l’exercice de la liberté d’établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services », spécificité qui peut être analysée, aux yeux de vos rapporteurs, comme un cas de surtransposition d’une directive européenne.

L’article 14 de cette directive mentionne, à son 5°, parmi les « exigences interdites » aux États-membres en matière d’autorisation de fournitures de services, donc d’activités commerciales, « l’application au cas par cas d’un test économique consistant à subordonner l’octroi de l’autorisation à la preuve de l’existence d’un besoin économique ou d’une demande du marché, à évaluer les effets économiques potentiels ou actuels de l’activité ou à évaluer l’adéquation de l’activité avec les objectifs de programmation économique fixés par l’autorité compétente; cette interdiction ne concerne pas les exigences en matière de programmation qui ne poursuivent pas des objectifs de nature économique mais relèvent de raisons impérieuses d’intérêt général ».

La France en a tiré les conséquences à sa façon en réformant le droit de l’urbanisme commercial par la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie dite « LME ». Ce texte limite considérablement le champ de la régulation des implantations commerciales en relevant les seuils de saisine des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) de 300 à 1 000 m2 et en supprimant des critères à prendre en compte par lesdites CDAC l’impact économique du projet d’implantation.

En 2008, les seuls critères à prendre en compte par les CDAC étaient ainsi ramenés au nombre de cinq :

· En matière d’aménagement du territoire :

1)  L’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et de montagne ;

2)  L’effet du projet sur les flux de transport ;

3)  Les effets découlant des procédures relatives aux opérations programmées d’amélioration de l’habitat et aux zones d’aménagement concerté.

· En matière de développement durable :

4)  La qualité environnementale du projet ;

5)  Son insertion dans les réseaux de transports collectifs.

On le voit, toute référence à un critère économique, était gommée pour se « conformer » à la lecture d’alors de la directive par la France. Il en résultait l’impossibilité juridique pour une commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) d’apprécier un projet au regard de son impact économique sur les commerces de centre-ville.

Depuis 2008, le texte a évolué et la loi « ACTPE » de 2014, en particulier, a complété les cinq critères d’origine. Désormais, les CDAC doivent se pencher sur douze critères. Parmi les éléments nouveaux introduits par la loi en 2014, on relève, à l’initiative du Gouvernement d’alors, « La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ». Il va de soi, cependant, que l’impact de cette disposition récente est encore difficile à apprécier. Par ailleurs, sa rédaction peut être discutée.

On relèvera ainsi, par exemple, que la Cour administrative d’appel de Nantes a annulé une autorisation délivrée par la CNAC pour un supermarché d’une surface de vente de 2 193,42 m² et un point de retrait automobile (drive) sur le territoire de la commune de Saint-Germain-du-Puy (Cher) au motif que, compte tenu des autorisations précédemment délivrées et de la baisse de la démographie dans la zone de chalandise concernée, ce projet était susceptible « de détourner la clientèle du centre-ville de Bourges et de nuire ainsi à l’animation urbaine de celui-ci en renforçant la zone périphérique ». La cour n’a cependant pas usé du nouveau critère lié à la revitalisation du tissu commercial mais celui de l’animation de la vie urbaine. Au contraire même, la décision laisse penser que l’objectif de « revitalisation », tel qu’inscrit dans la loi, aurait pu être utilisé au profit, non du centre-ville, mais d’une zone d’activité périphérique, s’agissant d’un projet visant à combler une friche commerciale.

La LME a aussi eu pour impact le fait que les projets d’implantations commerciales d’une superficie inférieure à 1000 m2 n’avaient plus à être connus des CDAC. Ils ont ainsi largement disparu des statistiques disponibles, ce qui a d’ailleurs pu donner, à tort, l’impression d’une accalmie de l’emballement des surfaces commerciales. Par ailleurs, des témoignages nombreux font état de la multiplication d’agrandissements de grandes surfaces d’une taille juste inférieure à la limite des 1000 m2. 38(*)

Au niveau européen, des contentieux sont en cours, des pays comme l`Allemagne ou les Pays-Bas souhaitant maintenir leurs législations protectrices des commerces de centres-villes alors que la Commission européenne, se fondant notamment sur la directive services et sur le principe de liberté du commerce inscrit dans les traités, souhaite les remettre en cause.

Néanmoins, les auteurs du rapport CGEDD-IGF ont fait valoir, lors de leur audition, d’une part, que les autorités des pays concernés ne semblaient pas disposées à renoncer à leur législation et la considéraient compatibles avec le droit européen et notamment le principe de libre concurrence et, d’autre part, que la Commission semblait soucieuse de ne pas brusquer les choses. Dès lors, ils ont estimé possible de remodeler la loi pour que soit mieux prise en compte la situation des centres-villes et centres-bourgs, à condition que cette situation soit établie comme l’une des « raisons impérieuses d’intérêt général » qui peuvent justifier, selon la directive, la prise en compte de l’impact économique d’une implantation.

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